违法与守法成本

[摘要]法律是一个国家的根本。严格环境执法,实施依法行政,才能实现社会公平。文章对“违法成本低,守法成本高”的成因进行了分析,并提出了相关的解决措施。

[关键词]环境执法依法行政社会公平和谐社会

加强环境保护是我国经济社会发展到一个新的历史阶段,中央提出的重大历史任务。它深刻体现了贯彻落实科学发展与构建社会主义和谐社会的时代特征和要求,集中代表了亿万人民群众的强烈愿望和根本利益。但是,目前我国的环境保护工作仍面临着污染物排放量大、工业污染排放日趋复杂、农业面源污染和生活污染上升,持续性的污染物增加,环境污染突发事故频发等问题。环境污染呈现结构型、复合型等特点,环境违法现象十分严重。特别是“违法成本低,守法成本高”的现象已经成为制约环境保护工作深入开展的突出问题。

1“违法成本低,守法成本高”的成因分析

“违法成本低”,通俗说,是指企业违法违规排放污染物,却得不到应有的制裁和惩罚,使其在成本相对低的状态下继续生产经营,取得市场竞争中的“比较优势”。与此相对应,守法守规的企业由于在污染物防治方面增加了投入,相对提高了生产经营成本,反而在竞争中处于不利地位。这就是“守法成本高”。造成这一现象的原因是复杂的,主要有以下几点:

1.1现有的环保法律法规不足以对违法排污企业起到应有的震慑作用

第一,处罚力度与一些环境违法行为的严重性不相适应。现有的环保法律法规对于违法企业的刑事追究和行政处罚力度太弱。目前,尚没有对环境污染或破坏罪追究刑事责任的具体条款。追究刑事责任的界定范围不明确,对于环境违法行为的处罚额度,一般都在20万元、10万元,甚至5千元、1万元以下,极少达到100万元。这种状况,很难发挥应有的法律震慑作用,难以改变目前违法成本低、守法成本高的不正常现象,反倒无形中是在鼓励和助长环境违法行为。

第二,执法时间与控制污染的紧迫性不相适应。环保部门发现环境违法行为后,从取证到告知、再到听证,到送达处罚通知书、到执行,要走的程序过于繁琐,时间过于冗长,等到执行生效时,企业已经污染很长时间了。如果是一个严重污染的项目,给环境造成的破坏是相当严重的。

第三,执行力与法律法规的严肃性不相适应。现有的环保法律法规不仅执行时间长,还存在执行到位难的尴尬。环保法规不像工商、商检等部门的法规赋予了执法单位现场强制执行权。环保部门的处罚执行通知书送达后,被处罚单位若不予理睬,环保部门只能申请法院强制执行。如果法院不配合,处罚决定就变成了一纸空文,环保法律法规的严肃性和权威性则大打折扣。

1.2环保部门难以有效履行其环境保护监督管理职责

当前,发展经济是一个地区的首要任务,也是相关政府行政领导应尽的职责。从机构设置上看,环境保护行政主管部门是同一级政府的一个工作部门。从执法内容来看,环境保护仅是政府法制工作的一个方面的内容。因此,在对与经济活动密切相关的环境保护工作进行管理时,环保部门面临着本地经济发展与环境利益冲突的难题。一些政府部门为了追求GDP的增长,要在自己的任期内出“政绩”,往往不注意增长方式的转变,对企业的环境违法行为,往往睁一只眼闭一只眼,甚至制定一些当地土政策或挂牌保护,不让环保等执法部门进行执法检查,使基层环保部门难以履行职责,难以监管到位。

近年来,随着民众环境意识的提高,环境投诉越来越多,发现的环境违法案件也越来越多,这就要求有健全的环保机构、高素质的环保人员做保障。但当前,在人员编制问题上缺口很大。有的县局只有几个行政编制,大部分是领导班子成员。大部分县级环保局缺少懂业务、懂法规的专业人员。现有的机构和人员素质现状难以完成日益繁重的监管任务。

要保护和维护好良好的生态环境,就必须有足够的经费保障。但绝大多数环保部门工作经费紧张,更不用说配备必要的执法保障设备。环保部门进行环境监督管理的手段主要是环境监测和监察,目前环保部门的环境监测设备老化,监察执法在技术手段和装备上离现实任务和国家要求差距很大,导致环保部门在发现问题时,一是讲不清环境状况,二是取证不及时,三是监督不到位,存在“取证难、处罚难、执行难”的“三难”问题。

1.3 企业领导者的环境保护意识不强

中国企业的领导者思想意识中还缺乏足够的环境意识,还没有站在把环境作为全人类及后代子孙的共同财富这个角度看问题。作为企业来讲,总是把追求单位个体经济利益和利润的最大化作为企业的奋斗目标,会采取一切手段或措施达到或实现这个目标。因此,一些企业利用我国目前现行的有关环境保护方面的法律法规及超标准排污费征收标准低等政策中的薄弱环节,进行违法违规排污活动,降低甚至节省污染处理费用就是其中的重要手段。体现在:一是迟迟不按“三同时”要求配置治污设施,使项目无治污设施,直接排放污染物;二是有治污设施,用经济利益衡量治污设施不运行所节省的处理费用与所缴纳的超标排污费相比的差价,以各种理由使治污设施不能正常运转,造成超标排放污染物。即使被处罚了,所受处罚金额与治污设施正常运行成本相比则要少得多。

2解决环保“违法成本低、守法成本高”的对策

解决好“违法成本低,守法成本高”的问题,既要采取行政处罚、司法追究等措施,使违法违规企业得不偿失,又要建立健全有助于企业自觉守法的良性机制,对守法企业给予一定的奖励政策。

2.1 建立完善的法律体系,维护环境法律的严肃性和权威性

一是在有关法律的修改中,加大处罚力度。例如新修订的水污染防治法中,修订重点之一就是加大了对违法排污行为的处罚力度,增加追究环境污染的刑事责任;二是大幅提高超标排污费的征收标准,使超标排污行为得到有效遏制。现有的排污费征收标准还不能完全达到治污成本,还有相当大的部门在集中治污中需要政府帮助买单。

2.2 进一步加强环境队伍建设,保证环境监管的有效性

违法排污活动往往发生在开发区、城市下水道及污染较重的河流等区域,基本上是间断性的,并且隐蔽性很强。在污染物质较多、环境较复杂的情况下,责任人很难认定。这就要求环保人员不但要有精深的业务素质,还要有先进的技术装备,才能较好地完成监管任务。为此,加强业务学习,迅速提高监管人员的业务水平和工作能力,是一项十分重要的工作。

2.3 加强环境保护执法中违纪行为的监督管理,确保环保工作的真实性

国家和上级环保、监察等部门要定期不定期地对地方政府和下级环保部门的环境保护工作进行检查指导,发现问题及时给予纠正。对地方保护和工作中弄虚作假、违纪违法者要追究相关人员和领导的责任。

2.4 加强宣传教育,尽快提高公众的环境意识

地方政府对辖区内的环境质量负责,企业应承担环境保护的社会责任,社会公众要对生存环境高度关注。要做到这些,就必须加强环境保护宣传教育,增强领导干部、企业负责人、社会公民等各个层面的环保意识,营造全社会共同爱护环境、关心环境、监督举报环境违法行为的社会舆论氛围,使违法排污企业的任意排污行为受到全社会的舆论谴责。

2.5 鼓励企业积极参与环境保护,做一个守法的企业

污染产生的主要源头在工业企业,违法排污事件也都发生在企业,如何做好污染治理和污染减排,政府和环保部门的工作重点也在企业。因为在企业违法违规排污行为的背后,就是政府要拿出大量的人力、物力、财力去进行善后治理工作。环境污染事件一旦发生,在时间和空间上所造成的经济损失往往十分巨大。所以,除了对违法企业采取严厉的处罚措施外,对认真做好环保工作的守法企业要给予政策倾斜,给予表彰,在企业中树立环保先进典型。政府和环保部门要采取各种措施教育和引导企业知法、护法、守法,做一个责任企业,积极参与、认真做好环保工作,达到经济效益、社会效益、环境效益“三统一”。

3结束语

“违法成本低,守法成本高”,实质上反映了社会公平正义的问题。守法企业为了守法要付出较高的成本,还得不到奖励,而违法企业仅仅低成本运作,边生产边治污,还不受处罚。这种现象,对守法企业来说是不公平、不正义的。总书记2006年11月30日在中共中央召开的党外人士座谈会上指出:“要坚持以人为本,按照构建社会主义和谐社会的总要求,认真研究解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题,促进社会公平正义,促进社会安定和谐”。总理在十届人大政府工作报告中也指出要“重视发展改善民生,维护社会公平正义。”

“违法成本低,守法成本高”,是分配结果不正义在当前社会中的突出表现。应加强立法的民主性和正义性,确保分配制度正义。

“徒法不足以自行”,加强立法机关的民主性和民主监督,加强执法和司法,努力从法律实施上维护社会公平正义,严格执法是关键。

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