国内高等教育自学考试管理机制改革

一、自考管理体制的现状以及存在问题

(一)自考管理体制的现状

自考管理体制主要是政府、主考院校、社会中介组织等有关方面在自考教育事业发展中的有关职责、权限的规定。根据我国现行法律的规定,自考管理机构有自考委、专业委员会和考试研究委员会、自考办、与主考学校(参见我国《高等教育自学考试暂行条例》第二章第八条至第十二条)。从法律规定和自学考试管理体系(图1)可以清楚地看到在自考管理体制中,从中央到地方建立了一个组织完整运转协调的管理系统,主要依靠行政命令与行政指导发挥作用、产生影响。自考管理体制有以下几大特点:

1.相对独立的专门管理机构

在《高等教育自学考试暂行条例》(以下简称条例)第八条规定全国考委在国务院教育行政部门领导下,负责全国高等教育自学考试工作。考委在负责管理自学考试中,尽管受到本级教育行政部门的领导,但仍具有一定的独立性。上级考委指导下级考委,体现的是一种上下级之间的管理关系。自学考试办公室,则是各级教育行政部门设立的自学考试工作管理机构,同时又是考委的日常办事机构,受到双重领导。从上述可以看出,在自考教育中,有专门的管理机构,并能独立运作、管理。

2.中央集权式的管理模式

自考由国家举办,管理权和决策权力集中在中央一级的自考管理机关。由中央一级的管理机关通过一定的计划、法律、命令、监督和行政手段来直接调节高等自考教育活动。在该模式下,自考具有高度的统一性和权威性:自学考试具有统一的考试规章制度,统一的方针政策和考试质量标准,统一的专业考试计划、课程和考试大纲,统一的指定自学考试用书和统一的命题标准和要求。

3.主考学校的参与性

从条例第十二条规定来看,主考学校在高等教育自学考试工作上接受省考委的领导,参与确定开考专业,制定专业考试计划,编写考试大纲、教材等。主考学校应设立高等教育自学考试办事机构。由此可见,主考学校在资管理体系中仍是一个重要的组成部分。

(二)现行自考管理体制存在的问题

与普通高校教育相比,自考没有自身的教育资源,自考生源基础差,质量一直是自考所需解决的问题。现行管理体制因强调统一性和权威性才有效地保证自考的质量,为自考的兴起和发展起了关键的作用。然而随着我国社会转型,经济的发展,现行自考管理体制的一些弊病也逐渐浮出水面。这种中央集权式的管理体制也与自考制度的开放性、灵活性出现了冲突。该管理体制仍然留有传统计划经济时代的烙印,难以与社会、经济发展相适应。

1.管理体制不健全

(1)政事合一,权责不明。自考办既是一个考试机构,也是一个进行高等自学考试教育常设的行政管理机构,兼具教育管理职能和行政职能双重职能。从中央一级自考办来看,正如有学者如是评价:“全国考委办公室、教育部自考办与教育部考试中心三位合一的体制,既具有代表全国考委和教育部的行政职能,又具有从事教育考试业务工作的服务职能,即既当裁判员,又当运动员,职责不分,权限不明。”在省市一级,则许多省市一般将其设置作为事业单位,难以与自考主要的日常管理机构地位相对称。[2]主考大学既是办学的主体,又是管理自考主体。从事教育服务行为,又参与教育行政管理。

(2)组成人员身兼数职。考委组成人员复杂,大都是兼职人员,然而考委则是负责自考全方位的工作,任务繁重,这都极大影响该机构的效率,根本无力承担相应的职责。同样考委各专业委员会的委员、自考办也大都是身兼数职,这都严重地影响自考教育的专门化与工作效率。另外,由于在法律上没有对他们的职、责、权、利做出明确规定,这样无法发挥激励作用,也不能形成有效的制度约束。

2.管理体制僵硬

自考管理体制是典型的中央集权模式,在权力配置上完全倾斜于中央一级机构,其拥有绝对的决策权,管理权。在这种体制之下,下级贯彻执行上级的行政命令,压制了下级管理机构的活力。该模式具有两大特性:一是封闭性,就是指割断或削弱了自考与社会、经济发展的相互关系,人才培养与现实社会脱节;二则是划一性,指的是没有顾及各地区自身发展现实状况和不平衡性,自考教育制度整齐划一。因此这种管理体制仍然具有计划经济下所形成的重管理、轻指导服务的特征,难以满足现代经济、社会的多元化的需求,出现了明显的滞后性,表现有:

(1)专业开考权设置不科学。全国考委制定开考专业的规划、审批开考专业,具体一般由各专业委员会来负责并进行质量评估,专业开考申请由省级自考办提出。这样,专业开考程序管理效率低下。“从知识论的角度来看,在我们的经济与社会生活中存在前向不可知和众多局部知识的分散性,计划者或管理者既不能通晓一切,也不能全知全能。”[3]由于中国疆域广大,经济、地理情况复杂,各省具体的社会经济文化现实状况发展不平衡,全国考委和专业委员会囿于人力和财力的限制,出现了专业开考审批时间拖延,审批专业开考申请误判,开考专业也缺乏质量评估等等问题,这都影响自考的发展。

(2)教参内容滞后。教参内容陈旧落后现象普遍,不能及时吸收最新的知识和研究成果;课程内容沿用时间长,不能迅速更新,跟上社会的发展。比如公司法早在2005年就新修改了,而到2007年自考中仍是用2004年出版的旧教材。究其原因是管理体制的僵硬,效率低下。

二、自考管理体制创新的重要性

创新是发展的根本动力。随着社会经济不断发展,自考也面临许多挑战,自身仍存在许多问题。自考管理体制创新对于自考教育具有重要的意义。《高等教育自学考试暂行条例》第五条:高等教育自学考试应当根据社会主义市场经济发展和社会进步的需要,积极推进素质教育,改革考试内容和形式,建立学习服务支撑系统,加快自学考试现代化、信息化步伐,提高教育质量和效益。自考是中国的一种开放、灵活的高等教育制度,创新是保持其开放性和灵活性的生命力。正如有学者所说,“高等教育自学考试之所以有活力,源于其制度是建立在创新的基础之上,而要保持自学考试的活力,就需要不断地进行制度的创新和维护创新的成果。自考之所以有活力,源于其制度是建立在创新的基础之上,而要保持自考的活力,就需要不断地进行制度的创新和维护创新的成果。”[4]

(一)应对社会、经济的挑战

我国正处于社会转型时期,由于社会经济的快速发展变化,产业结构的不断调整,新的知识和劳动技能在不断更新,社会成员对高等教育要求也越来越高。当前城乡二元结构,高等教育主要集中在大城市与经济较发达地区,农村教育与转移劳动力的教育问题日益突出。自考作为高等教育的一种形式,如何突破原有的体制的束缚,让更多的人接受高等教育。这对自考来说既是挑战,更是机遇。自考教育只有坚持改革,不断创新,充分发挥自身的优势,才能灵活地适应经济、社会的发展提出的新要求,满足当前社会成员的需要,为社会培养更多的创新性人才。

(二)管理体制创新是自考发展的关键

管理体制在自考教育改革中占有主导地位,管理体制决定着自考的质量和效益,是自考的核心问题。由于自学考试是由国家授权的考试机构建立的教育考试制度,管理体制创新是解决的自考其它问题的中心,完善自考教育制度的关键。因此科学合理的管理体制是自考有效运行、发展的基础。新型自考需要有创新的体制,为自考的发展注入活力。

三、自考管理体制创新路径及其对策

“一场有效的教育改革应当是政府与社会的良性互动,是自上而下的政府导向与自下而上的社会需求、市场力量的有机结合。”[5]自考管理体制是一种制度安排,因此体制创新主要是推动制度的变迁,由原来低效率的制度向高效率制度实现转换。所以在管理体制创新时,应紧密地结合本身的特点,主要解决两大问题:一是制度激励问题,建立良好的激励约束机制;二是信息问题,减少交易成本,提高效率。正如有学者所说“在市场化的社会环境中,如何确立政府与市场在发展教育上的不同定位和功能;在利益多元化的格局中,如何建立平衡中央与地方管理教育的权限关系,促进教育地方化。”[5]因此自考管理体制创新是一个系统工程,需要正确政府与市场、政府与社会的关系。在此认为可以从以下几个方面来对自考管理体制进行创新:

(一)加强法制建设

法制建设是高等教育管理体制改革的工作重点,只有把自考纳入法制的轨道,才能保证高等教育有序高效地运行。首先,修改我国现行自考暂行条例(《高等教育自学考试暂行条例》1988年颁布的,不少条款都落后了,比如“各级各类全日制学校的在校生不得报考”等。)。按照《教育法》和《高等教育法》的规定全面、完整、具体地修改、制定完善自考相关的法律。提高自考条例的立法层次,使其成为我国高等教育的基本立法,增强其法律效力。我国对自考出台了不少政策,应当及时将其上升为法律。其次,立法上明确规定各管理主体的法律地位、权限、职责;应明确自考教育事业的基本原则,管理体制,考务考籍管理等基本制度。再次,法律应该建立有效的制度激励约束机制,从而建立一支高效的自考管理队伍。法律明确规定自考管理人员行为以及相应的法律后果,严格追究失职、渎职责任。

(二)完善管理机构

坚持和完善现行管理体制,健全管理结构的职能,严格按照自考行政管理职能来设置管理机构,做到内部分工科学,专司自考行政事务管理。

1.建立完善的自考管理机构

其一、自考办与招考中心相分离,成为一个独立的自考机构,专门负责自考教育的行政管理工作。

其二、突破《条例》规定自考管理机构与工作机构只设置到地市规定,应该在县一级独立设置管理机构和工作机构,甚至可以在有条件的乡镇一级设立自考机构。其三、撤销地市级考委。《高等教育自学考试暂行条例》第十一条:地市考委的职责是:(一)负责本地区高等教育自学考试的组织工作;(二)指导本地区的社会助学活动;(三)负责组织本地区高等教育自学考试毕业人员的思想品德鉴定工作。第二项职责与省级考委相重叠,第一、三项职责可以由自考办来行使。由此,可见地市考委存在的价值不大。建立全国考委与省级考委两级模式,撤销地(市)级考委,精简机构,减少中间管理层级,增加信息的流畅,提高管理的绩效。其四、在管理体制内部,建立有效监督机制,实现上下之间,不同部门之间能有效地进行考核、评价,从而形成互相监督、循环监督的机制。

2.转变自考管理机构职能

其一是自考管理机构在发展自考教育时定好位,在自身权限范围内切实履行自身的职能,坚持政事分离,处理好政府与市场的关系。其二、充分发挥自考服务新农村建设的作用。在我国当前高等教育分布不均状况下,特别需要增强服务意识,让自考“面向基层,面向农村”,要把自学考试积极推向农村,更好地服务于新农村建设。

3.坚持教考分离原则

保障主考学校主考与助学两者的分离,加强质量监管,这样才能确保自学考试的严肃性,保证自考的质量和公平,防止腐败。充分发挥专业委员会对主考学校的监督和评估作用,有计划、有步骤地对各主考学校的主考专业开展教育质量评估,保障自考教育质量。主考学校通过建立健全规章制度,加强规范管理,不断提高教育服务质量。

(三)科学配置自考管理权

自考管理体制应该逐步建立以中央统一规划、宏观调控,地方统筹管理为主的管理体制。教育民主思想,要求改变传统的高度集中教育管理体制,实现教育多元化、社会化、地方化,使教育主管部门的行政职能从管理型向指导型、从计划型向服务型的转变。通过制度创新,中央主要以规划、评估等手段在宏观上指导、组织、规范、协调、自考教育活动,让政府教育管理权力分散和下放,以恢复自考教育的活力、创造力和多元化。科学合理配置自考管理权,产生激励作用,有利于实现管理体制的灵活性,提高效率。

1.专业设置权

专业审批权应该委托省级考委行使,使专业培养目标更好地适应地方经济和社会发展的需要,建立“由全国考委一级管理转变为全国考委指导下的二级管理,以充分发挥省级考委的作用”。专业设置权力的下放对于自考向多样化、职业化方向发展提供了有力的制度支持。

2.考试管理权

下放考试管理权,全国考委主要履行宏观管理职能,对自考进行指导、协调、监督,由省级考委负责管理考试工作。

(四)完善自考服务体系

自考服务体系是自考重要的组成部分,主要包括学习媒体、各种形式的社会助学、实习场所等。服务体系的好坏与自考管理体制密切相关。服务体系按市场机制运作,改善自考管理体制,节约交易成本,提高效率,同样把服务体系纳入管理体系,加大对其监督、评估,有利于保证服务体系有序地运作,保证服务的质量。

1.社会助学

目前,自考社会助学有普通高校助学、成人高校助学、合作开考部门助学、社会力量助学四种形式。建立起完善的社会助学体系,在资源的供给、服务质量与服务效益上展开竞争。质量评估是政府宏观调控之间的监督手段。管理机构应该建立有效的监督机制,对社会助学的教育质量、办学条件、师资水平等进行监控。高校是我国高等教育的办学主体,让其参与自学考试助学活动,成为社会助学的主要主体。可以充分利用高校丰富的教育资源,不仅为自学考试提供了软、硬件环境和条件,有力地保证自学考试质量。而且可进一步整合高校的教育资源,使高校资源得到充分利用,推动自学考试事业发展。但是,高校在自考助学中,既要发挥优势,增强助学功能,又要规范办学行为。对于主考院校应严格坚持教考分离的原则,自考管理机构更应该建立检查、评估制度,指导和监督主考学校的自学考试工作。

2.中介机构

中介机构在服务于自考教育具有独特优势,能实现社会广泛参与自考教育的发展,以提高教育管理的科学性和民主性。改善政府的宏观管理,广泛参与的决策咨询机构为政府决策提供调研报告、政策分析。随着自考发展,中介组织成为管理体制的一个重要环节。一方面鼓励中介机构参与自考教育事业,为中介机构提供法律保障;另一方面应该规定中介组织的设置条件、相应的权利义务,建立有效的评估和监督机制,自考管理机构应该加强对中介的引导与管理。