浅析招标文件在合同签订中的法律地位

在工程招投标的若干重要文件中，招标文件、投标文件、中标通知书、合同等是最为重要的几项内容。招标文件大致包括招标项目的工程概况、招标要求、评标标准和方法以及合同主要条款等。其中主要合同条款应明示将要完成的工程范围、招标人与中标人各自的权利和义务等等。投标文件是根据招标文件的要求对招标文件进行响应性的文件，也是签订合同中最为重要的依据之一。

合同文件的内容及执行顺序大致为合同协议书、中标函、投标文件、合同专用条款、合同通用条款、规范、图纸、工程量表及其它。在合同文件中，无论是我国的《建设工程施工合同范本》还是国际上的《FIDIC合同条件》，都没有将招标文件列入其中。

那么，在签订施工合同文件时，当招标文件与投标文件的内容有不一致时，合同中应如何取舍呢？这份经过修改的合同是否还具有法律效力呢？

要弄清这个问题，我们先要对招标文件和投标文件的法律意义进行简要的了解。从法律上说，招标文件只是要约邀请，而投标文件才是要约，招标人对中标人发出的中标通知书是对要约的确认，据此定标，并可以进行合同签订。从法律效力来说，要约的效力要大的多。作为要约邀请的招标文件只产生对方向其发出要约的可能，对方应邀发出要约即递交投标文件的，尚须要约邀请人自己的承诺。投标文件作为要约对投标人具有拘束力，投标人只能依照合同法规定的要求行使撤销权和撤回权，而不得随意单方反悔。一旦投标人即要约人收到中标通知书，则具有较高的法律地位，如招标人或者投标人任一方不能签订合同，则应在法律上承担违约责任。而招标文件即要约邀请则对行为人不具有任何拘束力，邀请人可以任意撤回或撤销。

如此看来，投标文件的地位要高于招标文件。但是，是不是招标文件就不是合同要件呢？《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”由此可见，招标文件中的合同条款应该在合同文件中予以贯彻。合同签订时，也应该和招标文件的有关内容保持一致。

那么当这招标文件和投投标文件发生冲突时，以何为准呢？应该说，如果中标通知书已发出，则表示招标人接受了投标人的要约。由招标人作为主体组织的评委会对投标文件进行了评审后予以认可，并且由招标人作为法律主体发出了中标通知书对投标文件予以接受。故应视为招标人对投标文件所有内容的认同。由此推断，在接下来的合同签订中，招标人也应该接受投标文件中与招标文件不一致的相关条款。这其实也是目前的工程合同签订中的国际惯例。当然，本着平等的合同主体之间的相互尊重，招标人应与中标人就相关冲突条件进行明确的磋商，达成一致的情况下，可以对原合同内容进行修改，被修改后签订的新合同是真实有效的。除非，在合同一方不知情或者非主观意愿的情况下，新合同无效。事实上，在法院判决此类合同纠纷时，也是基于合同法中民事关系为优先考量，即承认新合同的有效性。

这就带来一新的疑惑，如果这样的话，是不是所有的合同都可以被修改而成为有效，或者背离原招标人的原始意图，那么这不仅不能体现招标人的招标愿望，也对其它投标人不公平，同时也使招标过程失去了意义。

这里就有一个理论与实际操作的区别。从理论上，投标文件是对招标文件即要约邀请的响应，投标文件如果不能实质性地响应招标文件的要求，则应被视为无效的要约。这个判定应该在评标过程中由评委会来作出。我们在工程项目评标过程中，招标文件被列为仅次于法律法规的主要评审依据。非实质性响应的投标文件在评标中即应被判为废标。所以，如果评委在评审工程项目时，都能严格按照法律法规的要求和招标文件的内容来进行评审，对所有实质上不能响应招标文件的内容和重要条款进行严格把关，对细微偏差进行及时澄清，就不会产生之后的分歧。但这毕竟是比较完美的从理论到理论的情况，不完善的个案时有发生。如果这类合同中要修改的是招标文件的实质性要求，那么这种纠纷如果能够在项目定标前甚至只要该合同尚未到项目监管部门进行鉴定前都可以被视为无效，以重新招标等方式进行处理，仍然可以有更为妥善的弥补。但对于一些已经定标的项目甚至已签订合同后再发现问题的项目，则必须考虑重新招标的成本过高和处理的可操作性。在这类实际案例中，合同的有效性的确认就必须基于实际情况了。这也是法院在处理此类工程纠纷中的常见处理方法。

所以，在这个问题的讨论上，不能用简单的是非来判定，也不能简单地认定招标文件在合同签订中条款有效还是无效。其实，一些理论在实际中的运用最后都会受到较大人为因素影响，特别是工程项目有着较强的时效性和不可逆性，我们不可能简单地把一个招投标环节中的问题处理为工程项目的倒退或推倒重来。在不同的阶段，我们在处理工程纠纷和疑义时，也应采取不同的方式方法。相应地，以事实为基础的法律行为方式也同样地适用于工程领域。因此，作为评委会成员的每一位评委专家，可以说是都是对工程项目握着生杀大权的，应该充分认识到自身的重大责任，本着对项目高度负责的态度，在评审中严谨守则，尽量为工程评审出没有争议的最佳结果，也为后续的合同签订以及整个项目的顺利进展铺平道路。这更是为招标人以及各投标人的利益以及相关招投标各方负责。

招投标过程是为工程项目服务的一个重要环节，通过招投标这个服务过程应该能够产生出最符合工程需要最公平公正的结果和方案。要让这个过程真正发挥作用，而不是让招标文件投标文件等一系列文书文件不流于纸面和形式，就需要所有参与人员的工作到位。一方面，招标人或者机构在拟写招标文件特别是其中的合同条款时，应慎重全面地考虑项目需要；另一方面，投标人也应本着实事求是的态度去编写投标文件，不能简单抄袭其它项目的范本，要根据项目的个性和特点去编写。而作为评委，更是要认真负责、实事求是，虽然目前我们在电子评标系统中，利用科技手段，对评委评审的时间起止点、评审离散度等进行即时的评价和事后分析，但科技手段只能是一个辅助，只有评委真正的从主观上以诚信的态度去服务于招标项目，才能有一个较为满意的评标结果，才会避免项目后续诸多问题的发生。法律法规永远有一定的滞后性，理论也永远有一定的局限性，只有充分发挥大家的主观能动性，才有可能使招标过程更有实质性的意义。

总的说来，招标文件在合同的签订中有着一定的意义，如果合同中有违反招标文件实质性要求的内容，招标人当然地可以拒签合同。但是有些情况下，也需要我们根据实际来处理，如果在特殊情况下签订的合同有违反招标文件的内容，如果是出于合同双方自愿磋商，此合同也应视为真实有效。在我国目前民商法仍不够健全的情况下，法律实施的应然与实然之间仍存在着一定的距离，所以，我们在合同签订中，应对招标文件投标文件以及其它相关文件进行充分的关联考虑，才能签订出一份维护双方利益的有实际价值的平等有效的合同。