浅谈公共危机预防控制的策略选择

摘要：危机预防管理理论指出，危机是一个从渐变到突变的长期过程，任何危机的发生发展都经过生命周期的动态演进。而重视危机酝酿期的预防控制具有更好的效果和更低的成本。公共危机预防控制的策略主要应包括以下几个方面：建立完善危机管理控制指挥中心；建立危机风险评估机制；重视危机意识的普及，视危机为社会常态；建立有效的社会动员与救助机制；培育良好的个人心理素质和社会环境。

关键词：公共危机；危机预防管理理论；危机预防控制

危机预控管理有广义和狭义之分。狭义的危机预控指所采取的行动措施发生在危机爆发前，目的是阻止危机因子的出现，即危机预防。广义的危机预控还包括危机预防之前的准备工作(准备应对危机的人力、物力、财力)、危机预案(即危机的处理计划、步骤)和危机爆发后的升级控制这三种工作。从广义的危机预控范围来看，危机预控管理的功能主要包括三个方面：一是在危机征兆出现以前提前介入，采取各种有效措施来消除危机隐患，避免危机发生；或者在危机来临前做好充分准备，包括思想准备、组织准备、制度准备、技术准备和物资准备。二是在发现危机征兆，确认危机可能爆发，或者是危机已经在相邻地区爆发时，迅速采取果断措施，把危机消灭在爆发之前，或者阻断危机蔓延到本地的途径，避免危机在本地发生。三是即使不可能把危机消灭在爆发之前，或者消灭在萌芽状态，也要尽可能采取措施缓解危机，即尽可能把危机的强度控制在一定的范围以内，避免危机迅速扩大和升级，造成惨重的人员伤亡和财产损失。由此，公共危机预防控制的策略主要应包括以下几个方面：

一、建立完善危机管理控制指挥中心

危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，指挥中心立即做出反应，负责指挥危机的处理。与国际社会相比，我国目前不仅在地方层面上大多没有设立统一的危机管理综合协调部门，而且在国家层面上也没有建立会商决策功能的综合机制和常设的危机管理协调中心。灾害发生后，一般都是临时成立工作组应急，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。在危机高发频发的阶段，只有成立常设规范的危机管理控制指挥中心，建立统一的集中指挥体制，才能将政府的危机管理纳人到科学、规范、有序的轨道。在建立统一的集中指挥体制时，应注意合理划分政府所属部门和不同层级政府之间的职责权限，避免管理职能缺位、职责不清、交叉重叠等问题的发生。

二、完善危机信息管理与风险评估机制

危机预控管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。风险评估主要是根据收集到的有关信息，综合分析危机事件的发生概率、持续状况和可能造成的损失等对风险级别和后果作出评估和判断。对于多渠道多角度采集的信息虽然经过初步整理，但对信息的风险程度只是简单的主观归类和整理，风险的确认还需要借助专门的评估方法。危机的风险评估是建立在大量数据、信息和资料的基础上，为此，政府首先需要建立公共危机管理信息库，及时、全面、准确地收集各种可能导致危机的信息，并及时地处理信息，以便政府部门能够识别出危机的最初状态，确认政府和社会所面临的危机，并且能够准确地估计和衡量危机发生的可能性和严重程度。政府在日常生活中将所有可能对社会造成潜在威胁的事件列举出来，加以分类，并据此来收集与之相关的信息，并根据情况的变化随时更新各种有关信息。

三、重视危机意识常态化的普及

危机意识作为一种对待危机的思想和观念，要求各级公共管理部门从战略高度出发，预先考虑分析可能面临的各种风险，在心理上和物质上做好准备，预先提出各种应对危机的应急对策。要特别关注与自身运行相关的宏观和微观因素的变化趋势，及时发现危机前兆，超前管理超前控制，尽可能地将危机消除在潜伏期和萌芽状态。社会经济发展中的不确定性时刻存在，重大的危机事件是随机发生的。传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织。在危机预控管理中以政府为主体的各级管理部门应注重把危机管理意识灌输到全社会，向社会民众进行经常性的宣传教育，让广大民众树立起危机意识，知道如何防范危机和应对危机，提高自我防护能力。还可以定期开展危机管理专家的汇报、分析专题会，聘请国内外知名危机管理专家就国际国内潜在的危机情势、发生的知名案例进行分析，提高对危机风险源的警惕性，提高处理技能以及在危机中保持良好的心态；各级政府、不同部门可开危机探讨会，对各自部门、下属单位、所管辖区域内的潜在危机情势进行交流探讨，听取不同意见，增加危机感。开展多种形式的危机应对情景训练，不断增强对危机情景的感性认识。

四、建立有效的社会动员与救助机制

危机管理是政府的职责，各级政府在危机管理中扮演着十分重要的角色，随着社会的发展，现代政府的社会职能日益弱化，不可能面面具到的管理所有的社会事务。因此，危机事件处理中调动社会力量，利用社会资源就成为政府危机处理的一个不可避免的趋势。有效的危机管理需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织间的合力协作。目前，我国缺乏健全的社会动员与救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是公共危机预控管理的重要内容之一。总的来说，有效的危机管理需要政府的承诺和支持，需要全社会的共识和危机管理意识，需要整合各级政府、各种组织及整个社会的力量，在地区、区域和国际间的协作的基础上进行，同时政府要注意处理好与这些团体合作所产生的问题，从而全面提高危机管理的能力和效率。

五、培育良好的个人心理素质和社会环境

危机不仅是对一个政府管理制度和应变能力的考验，更是对一个民族的民族精神和国民心理承受力的考验。危机的预控管理不仅包括制度的预防和措施的控制，还包括人们精神状态和心理素质的培育。为此，需要营造诚信、友爱、信任、关怀的社会环境，建立社会的互信机制。当危机来临时，个人良好的心理素质是自救的前提，人与人之间的关怀和帮助，是战胜危机的重要支撑。危机带来的不仅是经济上和身体上的危害，更有心理的考验。危机本身并不可怕，可怕的是对危机的恐惧心理。危机预防不仅是危机本身的预防，还包括心理危机的预防。加强培育公民健康的心态，提高公民抵抗危机的心理承受力，弘扬团结互助的精神，建立健全社会心理咨询和精神援助系统，也是危机预控管理的一项有效措施。（作者单位：新疆大学 政治与公共管理学院）

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