家庭农场延边实验

消失近一个甲子后，在刚刚公布的中央一号文件中，“家庭农场”这一提法重新浮出水面。作为今后重点发展的农村新型经营体制之一，家庭农场将打破以往小规模的家庭经营模式，成为规模流转土地后进行耕种及经营的重要主体之一。

自2004年取消农业税以来，此举或将成为中国“三农”领域内最大的制度性调整。

与近些年来偏重于提供服务的农民专业合作社不同，家庭农场将更着重于农业生产过程本身。其作为基本生产单位，有助于提高农业规模化生产程度、提高生产效率、解决农民就业，亦有助于阻止大资本无节制下乡后出现的土地无序非农化倾向。

但依靠农民自身发展，也蕴含了多重不确定性：如何解决投融资问题？其风险如何保障？政府应起到何种作用？

中央层面将这一概念正式提出之前，由地方自发推进的家庭农场实验早已开展多年，吉林延边模式即为其中较具代表性者之一。为帮助家庭农场盘活土地权利，获得发展所需资金，政府进行了较大力度的扶持：允许在册的家庭农场获得由政府担保的土地他项权利担保贷款、信用担保贷款，农场获得的全部涉农贷款均由政府贴息60％，政府还补贴其投保土地承租费附加险等。

《财经》记者调查发现，延边家庭农场面临的制度约束依然存在：土地使用权不能直接融资和成为抵押品，地方政府迫不得已提供曲线担保；银行出于安全需要层层设限；其他渠道融资困难。

只能经营农业使得高风险成为必然，而家庭农场因其规模不大、获利不高加剧了此风险，这使得农业保险裹足不前，也成为困扰家庭农场发展的难题。

进一步在实践中解决上述问题，帮助农民发展家庭农场等新型农村经营主体，仍然任重道远。这不仅仅是延边一地面临的挑战。

延边模式

延边地处中朝边境，为朝鲜族自治州，目前总人口数218万，汉族约占59％，朝鲜族约占39％。因语言及地理位置优势明显，改革开放后，当地人开始常年在韩、日等邻国打工，至今总人数约为15万人。

上世纪90年代初时，当地务农人口总数约为85万。受外出打工影响，现今已缩减至65万左右。与之相应的，则是农村土地经营权开始自发向种地大户集中。

截至2008年，延边在册的22.3万公顷（1公顷=15亩）土地中，流转的土地总数为3万公顷。但加上已被开垦出来并未被政府统计在内的“黑地”面积，延边实际流转的土地已达7万公顷左右，约占全部耕地面积的20％。

土地开始出现加速流转趋势，加之以合作社为主的规模经营形式成效寥寥，是延边推进农场试验的起始动力。“十年后土地的大规模经营形势会变得更加明显，必须走规模化大户的道路。晚转不如早转。”从2008年起，主抓当地农业工作的副州长王福生开始多次在不同场合如此表示。

2009年1月，该州当年的“地方一号文件”。这份名为《延边州人民政府关于发展农业农场促进土地流转推进城乡一体化试点工作指导意见》（延州政发【2009】1号）的文件提出：为适应城镇化发展需求，延边要大力发展以家庭经营为基础的多种专业农场。

这份文件共计20条，涉及相关的三个领域：农场的组织形式、土地使用权的赋权和政府扶持、农民离开土地进城后如何植根城市。

其中第6条规定：“鼓励农户根据需要，以资金、农机、土地承包经营权等要素为股本，依法自愿联合，组建专业合作社，并实行民主管理。”此规定解决了农民自组织的合法性问题；第12条规定：“积极探索专业农场以承租土地经营权做抵押向金融机构申请贷款的机制”，对使用权进行了更加充分的赋权；第14条和第15条，则详尽地备注了农民进城的条件和旧有权利：“逐步取消城乡户籍界限。签订土地长期流转合同的农民要求进城（镇）落户且有固定居所的，公安部门要给予办理落户手续。进城后的农民在就业、子女上学、社会保障等方面享受市民同等待遇。”“农民离乡后，无论户籍是否迁移，其土地承包经营权不变。”

当地一位官员如此形容这份文件的突破性，“有人仔细数了数，和中央相关文件精神相悖的地方，起码有七八处。”其中最后的第14条、第15条的规定首先解决了农民土地流转的后顾之忧，使得土地集中成为可能。

土地集中到农场后，地方要解决的首要难题是，如何让农场获得合法的市场身份。根据现行的工商注册法规，能够进行注册的有无限公司、有限责任公司、两合公司、股份有限公司、股份两合公司五类，农场并不在其列。

以延边经验看，农场能够注册获得合法身份非常重要。注册后的农场可以享受部分甚至全部与合作社相关的扶持政策。

借助自治州政策优势，延边破例以“农场”对符合“流转旱田50公顷以上、水田30公顷以上”的经营组织在工商管理局进行了注册。而在全国层面，农场如何获得合法身份，仍有待政策详细规定。

试验伊始，延边州内符合农场条件的共计13家。它们的经营背景各自不同，大致可分为以家庭为基础、以合作社为基础、以龙头企业为基础以及以资本下乡为基础四类。发展至今，当地共计1046个行政村当中，注册的农场总数为451家。其中，以后三类为基础发展起来的，大概仅占总数的10％，绝大多数农场为家庭农场。

截至2012年底，这些农场共计流转了近3.7万公顷土地，平均每家流转80公顷。它们主要耕种的农作物为玉米、水稻和大豆。种植蔬菜等非粮化经济类作物的农场数量，为50家左右。而为限制农场的非粮化耕种倾向，延边规定这50余家农场除了给予农民流转土地租金外，还须将利润的20％返还给农民。

“从经济角度来说，当地农场发展迅猛的原因有二。首先，当地农民户均耕地为2公顷左右，人均6亩，已远超全国人均不足2亩的水平。但两个家庭主要劳动力在地里忙上一年的收入也就是1.5万元左右，还要承担各种风险。”延边州农委经管站站长刘文清说。

相较之下，农民将土地转包给农场后进城打工，是笔划算得多的买卖。

实行规模化及机械化的耕种方式，增产效益明显，虽然农场需要付出不菲的土地租金，但仍能获得可观收益。以图们市月晴镇绿信专业农场为例：每公顷包含土地租金、人工种子等各项成本的费用为1.2万元，采用现代化耕种技术后，农场每公顷卖玉米收入可达1.8万元。

其农场主安雄世承租的50公顷土地，每年总盈利可达30万元，尚且不足延边全部农场平均45万元收入的一般水平。

为鼓励农场发展，延边还给予其大量其他扶持：将农场购置农机补贴的上限由三台套变为五台套。其他各项涉农政策，例如土地整治、农田水利建设等项目，也给予农场优先扶持。

按照延边的规划目标，到“十二五”末期，当地预计共发展农场1000家左右，可将60％左右的耕地流转到以其为代表的规模经营户手中。

盘活使用权

农场面临的困难，首先是资金需求。在农场发展的初始端，政府为帮助农场获得贷款，开始尝试将农民的土地使用权兑现。

农场有很强的资金需求。近年来，土地租金价格连年提升。以龙井市龙山专业农场为例：其农场主王立臣耕种的70公顷土地，耕地已经连涨三年，2010年时租金3000元，2011年涨到5000元，去年则涨到6000元。

租金结算方式也相应改变。由原先的“合同一签多年、租金一次付清”，变成“合同一签多年、租金每年谈判”。

除了正常生产需要的大量化肥、种子等农资投入以外，刚起步的农场还需大量添置农具，而农具的使用年限一般只有三年到五年。这意味着经营一家农场需要大笔流动资金。同样以龙山农场为例，该农场每年所需要的流动资金已达80万元。

这个数字中包含了该农场进行大米加工等多种经营项目所需的资金，如单纯进行农业生产，数字将会减少。

这些资金向何处筹集？作为吉林最穷的州之一，延边各级政府自身毫无可能。该州下辖的八个县市区中，三个是部级贫困县，州地方本级财政收入，每年仅约为8亿元。

穷则思变。延边的做法之一，是借鉴了该省九台市质押权证的做法。在将其深入细化后，延边于2011年出台了《农村土地经营权他项权证》，并于同年开始确权办证。

“农村土地经营权他项权”，指的是让农场以本身流转到的土地使用权向银行进行质押获得贷款的权利。以此获得的贷款，亦称农村土地收益保障贷款。

农场获得这项权益的基础，是它们已经与大量农户签订了土地流转协议。原则上来说，农场要行使这项权利必须满足两个条件：首先，合同签订的年限必须是长期，一般以十年为界；其次，农场必须已将合同期限内的土地租金交付给农户。

满足上述条件后，农场即获得了合同年限内对于合同土地不可剥夺的使用权，银行以此便可对其的权利价值进行衡量：假设农场向一户农民流转5公顷土地，每年的租金为2.5万元，十年的总额则为25万元。银行一般以此总额的30％至35％向农场发放贷款。

作为条件，原有农户的土地经营权证应放在银行作为担保。一旦欠款农场发生违约，银行可将农场的土地使用权收回，再次承包给他人后获得租金以弥补损失。

实践中，贷款条件不得不放宽。比如承包十年为限，其实很难做到，往往变通成了流转费用只给了三年到两年甚至一年，也可将权利放大到十年进行贷款。此外，流转没有土地经营权证的册外“黑地”，亦可进行贷款。

“对于那些一年一交款的农场，虽然签了合同，但假如受灾明年干不了了，那么它其实是没有经营权的，按理说不能给其贷款。但政府相信它们能够干好，也帮助其贷款了。”延边一位相关官员告诉《财经》记者。

为降低银行信贷风险，延边州政府规定：获得贷款的农场必须向农险公司投保，且必须将农险第一受益人设为其贷款银行。它还规定其所辖县市政府在进行质押的农村土地经营权他项权证的发证机关处盖章，这相当于县市政府财政要为农场贷款进行隐性担保。

据了解，延边2012年共有30多家农场以此种方式获得贷款，总额为1000万元左右。

延边还为农场进行贷款找到了联合推荐信用担保这一渠道。为其提供信用担保的，是当地早些年由林管局和供销社等多家单位共同成立的林合牧业担保公司。其盈利模式，是向被担保农场收取贷款总额的1.5％－2％作为担保费。

2012年，该州以此种方式获得贷款的农场总额为1000余万元左右。但这种模式的局限性在于，该公司的担保额度有限，且已出现超额担保现象。

成立伊始，在最大的两家股东中，州林管局注资现金3000万元，供销社则以单位大楼入股，故该公司的资产共计4000余万元。因为多年来盈利数量有限，去年底时，该公司的法人已从供销社转为林管局。

为了鼓励农场以各种形式获得贷款，延边亦从紧张的财政中拨出真金白银进行补贴：对农场获得的全部正规贷款利息进行贴息60％，州和市县一级各占30％。以此测算，该州2012年农场共计获得7300万元贷款，两级政府共贴息274万元。

延边地方政府还给予其他扶持：将农场购置农机补贴的上限由三台套变为五台套。其他各项涉农政策，例如土地整治、农田水利建设等项目，也给予农场优先扶持。可以说，在政策弹性范围内，延边的扩权已经具备了相当实质性的内容。

农险有限保障

农业是高风险行业。为了平衡风险，农业保险不可或缺。延边是吉林全省范围内农业保险最为积极的推动者，提出的口号则是“让农民获得利益最大化、让农场主风险最小化”。

目前，在当地开展农险业务的保险公司有安华和人保两家。从2008年当地试点农业保险开始，当时的主管领导将该州的八个县市一切两半，均分给了这两家公司开展业务。截至2012年底，安华农险的保费收入为2500万元，人保农险的保费收入则为2600万元。

政府为这些保险提供一定数量的补贴。农场最初获得政府财政补贴的主要农险险种，为玉米和水稻保险。

从2011年起，延边出台了《关于做好专业农场政策性农作物保险试点工作的实施意见（试行）》。在这份文件当中，州政府专门提出要设立一项“专业农场土地承租费成本保险”。

此项保险为附加险，特为农场设立。其具体操作模式为：水稻和旱地玉米的原有农业保险主险的保额为每公顷4000元及3000元。为保障农场经营风险，分别针对这两种作物给其额外增加3000元及2000元的保额，即为土地承租费成本保险。

“此项保险是吉林省甚至全国首家。”安华农保延边中心支公司副总经理金武告诉《财经》记者，“相关的条款由总公司制定后，通过保监会特别申报后才得以最终实施。”

因国家及吉林省均未有针对此种附加险进行财政补贴的政策，故此延边自己提出：对于额外增加的3000元和2000元保额，州、县市及农场主均分保费。据统计，该州2012年承担的此项保费补贴共计118.5万元。

此项补贴显然提升了农场主对农业保险的积极性。安华农保公司的数据显示：在该公司2012年2500万元的保费收入中，农场保费收入为410万元，而截至2011年底，同类保费收入仍仅为110万元左右。

截至2012年底，由该公司负责承保的四个县市里共有166个农场，向其进行投保的农场总数为126个，投保率达到76％。

因延边在2012年遭受台风灾害，由农场主向安华农保缴纳的104万元保费共计获赔300余万元，是其自交保费的3.2倍。而在全州范围内，农险的赔付率为78.8％，已超过农险一般公认的70％赔付率盈亏边界线。

虽然保险赔付比例看似较高，但实际计算下来，每家农场获得的赔付总额，仍仅够弥补生产成本。以安雄世承租的50公顷玉米地为例，一年的全部保险费用为8000元左右。2012年遭灾后获得赔付总额为2万元左右。

“保险公司承诺说，彻底绝收的话可以最高赔付25万元，而这则仅够土地承租的费用而已，更不要说可能的收入损失了。”安雄世说。

对此，金武表示认同，“广覆盖、低保障，是农险目前的特点。”

2012年11月，国务院颁布了《农业保险条例》，即将于今年3月1日正式施行。其中，“广覆盖、低保障”问题犹在。

受制于财政资金限制，即使延边希望以自发的形式大幅度提高覆盖面积及程度，短期内也不太可能实现。

“省政府每年给农险的补贴比例就在2亿元左右，每年四五月份开始由地方向省一级申报保额，一旦达到这个数字之后，省领导小组就会喊停。”金武说。因此，很难再给地方额外的资金扶持。

据了解，目前延边正在研究的应对措施主要有二：其一为减少免赔额度，提高赔付系数；其二为针对地上附作物进行保险。相应的文件正在制定当中。

延边扩权之辩

通过延边实验可知，一号文件今年主推的家庭农场模式，在实践中将面临一系列阻力和难题。

延边为解决家庭农场所采取的诸种非常规办法是否能够推行，仍是未知之局。“款是贷出来了，但省行的保留意见也不小。”涉及该项贷款的当地银行内部人士对《财经》记者表示。

按照延边州农委的测算，该州451家农场正常的贷款需求量总额约为2亿元，实际获得了7300万元，不足需求总额的一半。

小心翼翼的各家银行，给农场贷款设置了多项卡子。一家银行对农场提出：要想贷款50万元，必须先在该行存款25万元一周以上。农场主最初只得无奈地四处借贷存款，最终形成组织，需要贷款的几家农场将钱凑到一起，依次获得贷款，才解决了这一难题。

为进一步拓展农场贷款来源，延边正在将吉林省近期出台的各项涉农贷款政策进行变通，使之同样适用于农场。其中的一项，是吉林从2009年起开始试验的“种粮直补贷款”。假如每公顷土地每年获得的国家直补数额为1万元，农户将直补银行卡质押到银行后，便可获得总额为每年直补数额8倍到10倍左右的贷款。

通过将直补款包含在租地费用之内，农民将直补卡交予农场，后者亦因此获得了进行此项贷款的权利。而一旦这种贷款出现问题，银行可冻结农户直补账户，所以银行有动力发放此种贷款。

以图们市2012年的贷款总量为例：他项权证贷款五家，总额150万元；信用贷款14家，总额98万元；担保贷款11家，总额375万元；直补贷款16家，总额308万元。直补贷款已成为农场第二大贷款来源。

除了贷款难题，中央对家庭农场“非农化”“非粮化”的强调和对家庭农场规模的限制，也与农场盈利能力的提升产生了矛盾。

首先是非农化，尤其是非粮化的限制，制约了单位土地产出效益。家庭农场是一个利润单元，追求利润是天性。以延边户均50公顷旱田、30公顷水田的收益在30万元到50万元计算，尽管这一收入与之前非集约化比较起来相对可观，但农作物的产出效益仍然有限。

比如，在山东著名的蔬菜基地寿光，一户农民仅用100米长、13米宽的棚（2亩地左右），大概年毛收入即在10万元到20万元之间。与吉林同样属于粮食大省的黑龙江，其生产大米著名的五常与山东寿光合作，产出效益是当地农民的10倍左右。

这使得规模突破成为利润扩大的选择。但对于家庭农场的规模限制，也限制了农场本身的盈利和发展。于是政策出现了变通。延边对家庭农场的规模原来规定：水田30公顷以上、旱田50公顷以上的，可注册申请农场。但在实践中，变通为水田50公顷以上、旱田80公顷。

延边在发展各类农场时，虽然主推以家庭大户为主的模式，但实际并不限制资本下乡，对于土地用途也出现了弹性变更：比如允许改变土地用途，鼓励搞效益农业，“什么有效益干什么”，当地一位领导曾明确说道。而且，延边也允许专业农场在承包地里建设仓储库、厂房和必要的办公附属设施。

“在讨论出台州政府文件时，本来要把这一条写入文件，但州级没有这个权力。但州国土局和县市国土局在实际工作中，不能限制、不能卡。”这位领导说。

今年一号文件专门提出家庭农场概念后，如何对待这些并非以家庭为单位经营的农场，延边尚在探索中。