西部农业生态补偿个案研究

中图分类号：S1　文献标识码：A　文章编号：1008-925X(2011)05-0138-02

摘要：西部是我国重要的生态屏障区，承担了我国主要江河源头水源保护、水源涵养、防风固沙和生物多样性等重要生态功能，对维护国家生态环境安全发挥了决定性的作用。因此研究我国西部农业生态补偿的实施情况及效果对自然条件贫瘠地区的借鉴具有重要意义。本文在前人研究的基础上，选取农业生态补偿中退耕还林还草项目，综合分析了西部区域所采取的补偿机制及各部门所承担的积极角色及发挥的重要作用，在此基础上对西部农业生态补偿的实施效果提出了总体评价，并指出其所取得的重大突破性进展及推广价值。

关键词：农业生态补偿　退耕还林还草　政策与效果　重大突破

一、引言

由于长期过度开发，目前西部生态破坏严重，处于快速退化状态。西部地区水蚀面积占全国58.1％，风蚀面积占全国96.8％，整个西部地区基本上处于PPE(贫困、人口增长、环境退化)怪圈之中，仅依靠西部地区自身的力量是无法承担起保护生态环境和推动社会经济发展的双重任务。亟需通过生态补偿，体现西部地区的资源生态价值，促进我国区域之间协调发展。

西部是我国重要的江河源头区、水土流失敏感区、风沙源头区和生态“效益源区”，其生态环境的质量好坏不仅影响西部地区的可持续发展，而且直接关系到中东部的生态安全，深刻影响着全国经济社会的健康发展。在市场经济条件下生态保护与建设需要有经济上的补偿才能持续。完善的实施生态补偿机制可以从根本上改变西部生态效益长期无偿使用的不合理状况，保证西部生态建设的可持续性，减少中东部地区的自然灾害，促进东中西部的协调发展，这也是社会主义市场经济体制建设的必然选择。此外构建西部大开发的生态补偿机制，可使生态敏感区、生态退化严重区、重要生态功能区的土地开发利用强度降低，退化生态系统得以修养恢复、土地利用调整的机会成本得以补偿，生态建设与运营管理效益有稳定资金来源。以科学的补偿机制和制度来推进产业结构调整，促进产业发展相资源消耗少、环境影响小、结构效益高的方向发展，促进西北地区农牧民增收、农业增产增效、农村可持续的重要策略。由此可见，对西部农业进行生态补偿具有重要意义。

二、西部地区退耕还林(草)项目的案例分析

我国的退耕还林还草工程始于1999年，先由陕、甘、川三省部分县试点，到2002年全面启动。该工程实施几年来在西部部分地区取得了显著成效，在保护生态环境的同时改善了当地农民的生活水平，这些优异成绩离不开政府的制度支持和相关部门的重要作用。

2.1退耕还林(草)项目的制度支持

为了将农民的当前利益与长远利益结合起来，解除农户的后顾之忧，以此来推动退耕还林(草)的顺利进行，必须由有效的补偿政策与机制加以保驾护航。

(1)补偿量的确定

目前国家对退耕还林(草)的补偿处于第一阶段，仅考虑到退耕农民基本生产和生活的需求，这是一种基本补偿。国家采取现金和实物相结合的补偿方式，每亩退耕地每年补助粮食200斤，补助现金20元，种苗费每亩补助50元，直接发给农民自行选择采购种苗。但由于补偿数量是统一的，无地区差别，导致有些地区补偿不足或者补偿过量。西部地域辽阔，区域差异性明显，差别补偿必须遵循自然条件和社会经济区域差异的客观规律。粮食补偿应根据不同自然条件下粮食的产出率来确定：现金补偿应根据各地区的经济发展水平：种苗费的补偿则应综合考虑当地的自然条件和经济发展水平，自然条件差的地区种植林草的难度较大，补偿标准应相对较高。

(2)补偿年限的确定

目前国家对于农户参与退耕还林的补贴年限是：经济林5年，生态林8年。这仅考虑到林草的种植和生长阶段，没有考虑到退耕后产业结构调整取得成效所需的时间。王继军等人通过研究产业结构调整的指标体系认为西部水土保持型生态农业的建设分为生态系统起始恢复、生态系统稳定发展和生态经济系统良性循环3个阶段。生态系用起始恢复需要10～15年时间，生态系统稳定发展需要5～10年的时间。因此，要使生态经济系统实现良性循环，至少需要15年甚至多达25年的时间。当然具体情况应视不同地区的自然条件和社会经济发展水平而言。各地区应对产业结构调整制定一个总体规划，分阶段进行实施，对每一阶段所需要的时间进行预测，在实施过程中不断进行调整。

(3)补偿方式和资金筹措来源

按照“谁受益，谁付费”原则和公平性原则对补偿资金进行筹集，补偿方式包括国家补偿、区域补偿以及产业补偿；补偿资金分别来源于国家财政支出或转移支付、受益地区和受补偿地区的税收。目前国家对退耕还林(草)的补偿是基本补偿，然而要取得退耕还林(草)工程的长期绩效，国家应辅以更加有效的政策措施，例如可以采取税收政策、金融政策、产业政策以及区际协调政策等。同时国家补偿的重点还应由资金与实物补偿转移到政策补偿中，依靠政策的力量对退耕还林(草)的补偿机制进行统一调控，推动补偿工作的正常运行。

2.2政府部门在西部农业生态补偿中所担当的积极角色

(1)林业部门的重要作用

林业部门是西部生态建设主要执行部门，自1998年国家先后在西部启动了天然林保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程等项目。这些项目在国家主导投资补偿的大背景下主要涉及了三类重要的补偿关系，一是国家对退耕还林还草农民、牧民的直接粮食和资金补偿：二是国家对天然林保护中的生态公益林补偿：三是国家对地方政府的财政转移支付补偿，另外还有对项目区实行减免农业税费的优惠政策。在这些优惠条件下，林业部门对实施项目有很高的积极性，努力争取项目对当地实施农业生态补偿，并取得了一定的工作成效。

(2)农业部门的重要作用

农业部门采取的主要措施包括：①加快草原保护与建设，2000-2002年国家累计投资18.8亿元，在西部实施天然草场植被恢复、围栏项目和种子基地建设等，使3亿亩草原得到有效保护。②推进生态农业示范县建设，到目前未为止，西部生态农业示范县达到100多个，其中部级生态农业示范点、示范县达到30多个，2000年以来实施的14个示范县共实施各类生态农业项目200多项，新增面积1000万亩，直接受益农户140多万户，近600万人。③促进农业可再生能源项目开发建设，2000年以来，农业部在西部7省实施了“生态家园富民计划”为主体的农业能源项目，到2002年累计投资2亿元，安排238个县，1081个村建立和推广生态能源模式。

(3)环保部门的重要作用

环保部门在组织西部生态补偿方面主要措施包括以下方面：①在中国《绿色“十五”工程规划》中，重点安排在西部地区项目337个，占项目总数31.55％，总投资约567.7亿元，占总投资27％，其中生态项目99个，投资额108亿元。②推动西部自然保

护区建设，2000-2002年间环保部门在西部推动新建自然保护区241处，新增面积37.9万，增幅达51.2％。③加快西部地区生态环境基础设施和管理能力建设，2000-2002年期间，国家投入国债资金65亿元，用于西部污水处理厂和垃圾处理场建设。

三、西部生态补偿实施成效的总体评价

3.1西部农业生态补偿存在的主要问题

各部门在各自管理范围内，积极参与西部生态建设，并取得了显著成效，但由于管理体制的制约，在实施西部生态补偿过程中，存在以下重大问题：

1)投融资渠道单一，难以保障生态保护与补偿的持续进行

目前西部地区投资增长主要依靠基建投资和国有经济投资来拉动，尤其是在基础设施和生态环境建设领域，资金来源主要是依赖政府财政资金和银行贷款。西部大开发战略实施三年以来，国家通过财政性建设资金、国债资金、转移支付等给西部筹措了500亿生态建设资金，占西部重大生态建设工程投资的大部分，初步打开了西部生态建设的局面。但西部生态建设需要长期持续投入，以国家投入为主体的融资机制显然不能满足长期西部生态补偿的需要，多层次、多渠道、全方位筹措西部生态建设资金将是西部生态补偿机制的首要任务。

2)补偿方式简单，难以解决生态破坏的底层问题

西部生态建设取得良好的效果一方面有赖于精心组织的生态建设项目，治理和恢复生态环境，另一方面需要改变当地人们的生产生活方式，减轻对生态环境的压力，包括产业结构调整，发展新的再生能源，发展新的产业，提供非农就业机会等。后者才是生态补偿面临的底层问题，所需投入和解决的难度都将远远超过前者。当前实施的生态建设与补偿措施具有“三多三少”的特点，即部门补偿多，农牧民补偿少；直接物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式改善少；生态建设多，相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少。如果不致力通过调整西部地区特别是西部农村产业结构、改善人民的生产和生活方式、减轻生态环境压力，所有的生态环境建设工程都难以真正奏效。

3)实际操作中补偿责任难以明确

尽管目前“谁受益、谁补偿”、“谁破坏、谁恢复”、“谁污染、谁治理”的生态补偿原则获得各界一致公认，但涉及到具体补偿行为时，补偿的主体和受体关系并不明确，特别是在国家层面上实施东西部大尺度区域之间的生态补偿时，这个问题更加突出。西部地区为保护中国西部生态屏障和江河源头区域的生态环境。并且为这种保护和建设付出了巨大成本。损失了许多发展机会，而直接受益地区则是东部或者江河下游发达地区，国家或东部地区应该按照“谁受益、谁补偿”的原则，对西部地区的这种付出进行鼓励和补偿。

3.2西部农业生态补偿值得关注的突破领域

西部生态补偿涉及范围大问题多，相关利益主体和关系复杂，很难提出一个涵盖所有问题和所有利益相关者的生态补偿体系亟需国家立即采取行动，在一些领域重点突破，以点带面，推动生态补偿发展。

1)从法律上明确西部生态补偿的要求，将西部地区生态补偿政策作为正在制定《西部地区生态环境监督管理条例》的主要内容之一，从法律上确定西部生态补偿的合法性以及相关操作原则。

2)借鉴ODA模式(政府开发援助，Official Development As-sistance)，建立政府援助基金。根据2004年初步统计，东、中、西部地区GDP总量分别占全国比例为58.2％，24.8％和17％。如果按照0.7％的政府开发援助标准，可以为西部地区筹措660亿发展援助资金，超过西部地区2000-2002年生态环境建设的投资总额。

3)在西部输出的资源、能源增加生态补偿费项目。如果在西部输出的每立方米天然气中增加3％的生态补偿费，每度电增加0.5分生态补偿费，则每年可为西部地区筹措约13.5亿生态补偿资金。

4)以生态功能保护区为平台，统筹整合西部生态建设。首先是建立统一的生态功能保护区管理机构，在各级政府的组织下，农、林、水、土、环保等部门各司其责。在生态功能保护区的框架下，以保护生态功能区主导生态功能为目标，各部门相互协调、互相配合，共同促进生态功能区建设。其次国家的生态建设项目与投资都应该纳入生态功能区建设框架，优先考虑重要生态功能区建设，在生态功能保护区管理机构的统一管理下实施和使用。

5)制定生态保护与建设的产业化政策。西部地区广泛存在荒漠化、石漠化、草原严重退化和严重的水土流失现象，这些区域生态环境退化严重，生态承载力低下，不适宜于继续大规模开发和利用，生态恢复需要很长时间和大量的投入。建议项目区土地使用权承包期至少要50年，减免前期的土地承包费，项目区同等享受国家生态建设工程的补助和相关优惠政策，以及项目恢复成果及时变现等方式，促进西部生态保护与恢复的产业化发展。