集体林权制度改革与实践

摘要：介绍了沙县集体林权制度改革的主要做法，分析了存在的问题。沙县县委、政府高度重视集林权改革，围绕改善生态、改善民生两大核心任务，以改革创新为动力，以增效惠农为目标，在完善经营体系、产权制度、社会化服务体系、金融保险等关键领域和重点环节，试点探索，创新突破。创新生态公益林管护和补偿机制，制定多样化管护模式，推行护林员竞聘制度，合理分配林农权益。

关键词：沙县；集体林权制度改革；做法；成效

中图分类号：F326.27 文献标识码：A 文章编号：1673-338X（2016）01-0121-05

沙县位于福建省中部，全境总面积1815km2，辖6镇4乡2街道、1个部级高新区、1个省级开发区、184个村（居）委会，总人口26万人。沙县林业资源十分丰富，全县森林覆盖率达75.5%，林地总面积14.53万hm2，占土地总面积的81%，其中有林地面积13.34万hm2，生态林面积2.77万hm2，竹林面积2.91万hm2，林木总蓄积量达1308万m3，毛竹立竹量6934万根，是我国南方重点林业县、全国杉木中心主产区和福建省竹子重点产区。近年来，沙县县委、县政府高度重视集体林权制度改革，围绕改善生态、改善民生两大核心任务，以改革创新为动力，以增效惠农为目标，在完善经营体制、产权制度、社会化服务体系、金融保险等关键领域和重点环节试点探索、创新突破，为全县林业可持续发展注入新的活力，实现生态保护与农民增收双赢。

1基本情况

2004年5月17日，沙县正式启动集体林权制度改革，到目前各项改革工作取得明显成效。集体林权制度改革明晰产权和确权登记任务已基本完成，于2005年10月通过了省、市联合验收组的检查验收，同时，各项配套改革亮点凸显。

1.1林权制度主体改革顺利完成

2005年，完成全县171个村集体林权制度主体改革任务，明晰产权和确权登记任务也基本完成，完成农村集体商品林深化改革面积90603.8hm2，占应改革面积的96.8%。全县集体林权制度改革在经历了多年探索和尝试后，取得了一定的成效，积累了一定的经验。目前的林业经营模式主要有3种。一是以行政村为单位的股份林场经营模式（如龙慈模式）。即按照农民的意愿，采取“分股不分山、分利不分林”的集体林经营方式，成立股份合作林场，明晰产权。龙慈模式通过股份林场的规模经营、集约管理，推广林木良种等先进生产技术，提高村财收入和村民福利，增强村民爱山护林的积极性，提高了经营效益，激发了林业生产活力。二是以村民小组为单位的股份林场模式（如北门模式）。即以村民小组为经营基本骨架，由各村民小组自行将分到小组的山林以股份制方式组织生产经营，实行林木转让联户代表议定、公开招投标、村委会和律师介入监督利益分配、采伐权与造林责任捆绑等方式。北门模式其经营群体较小，易管理，经营灵活，议事容易，同时也存在发展不平衡、差异大，管理方式单一、集约经营效果不佳等缺陷。三是以家庭联户或户为单位的自主经营模式。即按照林改政策，将山林分片（块）到联户或户，以共有联户或户为单位，对其所有山林进行自主经营，其个体自主经营意识较强，林地较为分散，管理不统一，个体行为较明显，不易形成规模，无法集约化经营，难以充分发挥林权经营效益。调查表明，沙县采取龙慈模式发展的约占总改革面积的9%，采取北门模式发展的约占24%，采取家庭联户或户经营的约占46.5%，其它占20.5%。

1.2综合配套改革全面推进

1.2.1建立林业服务中心（1）打造优质服务窗口。集体林权制度改革后，针对林木产权多元化、林木资源资产化、林权流转经常化等现状，沙县于2007年，投资100万元将原林业局礼堂改建成林业服务中心，建筑面积800m2，配备了LED显示屏、电脑、打印机、传真机等硬件设施，在原有办理21个服务项目基础上进行扩展，使服务中心成为集信息、森林资源交易、中介服务、科技法律政策咨询为一体的林业综合中心，涵盖了林业所有管理和服务项目，成为沙县林业对外服务的重要平台。随后，各乡镇林业站相继成立了乡镇林业服务分中心，各项业务与县林业服务中心对接。林业服务中心以“面向基层、面向林农、规范运作、高效便捷”为宗旨，以“廉洁、勤政、务实、高效”为目标，实行了“一个漏斗对内、一个窗口对外，开放式办公、一站式服务”和“五件制”的管理运作机制。（2）提升管理服务水平。为满足林改后林权所有者多元化对林业服务提出的更高要求，沙县林业局积极探索，大胆创新，2008年沙县自行研发了一套“沙县林业政务办公系统”。该系统通过Internet网的网络管理，将林权登记申请、林木采伐、木材运输等14项林业行政许可和涉农服务的项目实行电脑辅助收件受理或办理，实现林业服务中心与机关各业务股室、林业站服务分中心的数据共享，实现联动办公。该管理系统将数字延伸到基层林业站，有效地节约了办事时间，缩短了办理空间距离，大大方便了林农。（3）完善林业服务功能。为强化森林资源市场化配置，保护林权流转当事人的合法权益，促进林业经济又快又好的发展，不断完善林业服务职能，沙县于2007年11月率先成立了森林资源流转交易中心，并以县政府名义出台了《沙县森林资源流转管理暂行规定》，对森林资源流转的方式、可流转的范围、流转的程序和流转的监督等做出了明确规定，同时，还特别规定全县所有国有、集体森林资源流转必须统一由森林资源交易中心招标、拍卖，使森林流转有章可循。改变了过去各乡镇、村森林资源流转“各自为阵”的状况，有效地防止国有、集体林权转让过程中、暗箱操作的问题，更好地服务“三农”。1.2.2创新林业投融资机制根据沙政办[2006]84号文有关进一步开展个人委托贷款业务指导意见，沙县林业局主动与沙县农信社等金融机构合作，配合金融机构积极推行林权抵押贷款和林业小额贷款、小额贷款贴息等业务服务工作，拓展林业融资渠道。同时积极争取和全面落实中央、省级财政的林业贷款贴息政策，不断扩大小额贷款覆盖面。同时，沙县林权登记中心积极配合金融机构,办理林权抵押贷款登记，发放《他项证》,为林农提供优质服务。1.2.3创新生态公益林管护和补偿机制（1）积极探索，制定多样化管护模式。针对林农对山林的依赖程度，根据试点村的改革经验，分别采取相应措施，因地制宜，因类施策。沙县生态林改革主要采取4种管护模式：一是股份均山，联户管护。林农对山林依赖性强，经济来源主要依靠林业收入的行政村，且林权属于集体所有的生态公益林，实行先均山均权均利到户，然后再联户管护。按照各自然村、村民小组的人口比例和居住分布进•服务体系与管理机制•林业经济2016年第1期行组合。护林监管员由联户推荐产生，再由村委会与其签定护林监管合同，或者采取联户推荐护林监管员，以村民代表大会表决通过的方式。二是责任承包，专业管护。林农对山林依赖性一般、林农经济来源仅部分依靠林业收入，或者林农对山林依赖性不强、村民主要经济来源不依靠林业收入的集体生态公益林，由村委会将承包面积和权利、责任、报酬等，张榜公布，公开竞聘护林员，实行专业承包管护。三是相对集中，委托管护。目前沙县只有一例，即山峰村，该村由于村民几乎全体迁移到县城定居，因此该村的生态林采取委托给村股份林场管护。四是分散经营，个体管护。有一些村存在部分林权属于个体所有的自留山、界定前已个人承包经营或者合法流转而来的，且林农直接投资经营收益权为经营者所有的生态公益林，各村方案制定中一般由林权所有者个人承担管护，全部生态补偿金由林权所有者所得。少数村在考虑护林监管的统一性，在改革时经权益人同意，依法委托其他护林员或护林监管员管护，护林费也由护林员所得。（2）大胆创新，推行护林员竞聘制度。对由护林员（护林监管员）进行监管的生态公益林，推行公开、公平、公正的护林员竞聘制度。主要竞聘办法有4种类型：一是由联户内部推选，由村委会聘用；二是由村两委会或村两委扩大会及老干部、老党员会议，按比例推荐护林员，提交村民代表大会表决通过，公示无异议后签订相关管护合同；三是由村委会公布护林员竞聘标准，参聘人员自荐，经村民代表大会公开投票选出护林人选；四是由村两委会推荐合格人选，提交村民代表大会表决通过，确定管护人员。护林（监管）员聘用制度做到民主、公开，群众有知情权和选择权，避免了暗箱操作，使改革得到了广大群众的积极支持。（3）分类施策，合理分配林农权益。在确定生态林补偿金分配比例时，在保证林农利益不低于50%、村委会收入不高于15%前提下，不搞一刀切，而是根据山情、村情、民情，确定分配比例，确保改革顺利进行。各村基本按照省政府提出的利益分配比例进行落实，确定比例分成。如采用责任承包，专业管护的，实行村民联防管护费占50%、专职护林员管护费占35%、村委会占15%，有些村生态林地理位置处在人迹难至之处，林木也较少，考虑到实际的护林效果，也有一些村采取护林员按月取工资（150元至300元不等）方式，村民可分配的比例就超过60%。采用股份均山，联户管护模式的，管护责任人占60%，护林监管员占25%,村委会占15%。

2集体林权制度试验工作主要做法

2014年11月，沙县被农业部等13个部门列为全国农村改革试验区，承担集体林权制度改革试验任务。坚持制度创新、问题导向、风险可控、科学布点、综合配套的原则，通过试验区建设，着力解决在集体林权制度、林业经营体系、公共财政支持林业制度、金融支持林业制度、林业社会化服务体系等方面存在的问题，深入探索改革调整林业生产关系的有效途径，为全面深化林业改革积累经验，探索路子，为修改完善相关政策法律法规提供实践依据。

2.1强化组织领导

沙县县委、县政府高度重视林改工作，将深化集体林权制度改革列为2015年重点改革任务，列入乡（镇、街道）责任目标考核重要内容。下发了《关于开展“深化林改推进年”活动的实施方案》，明确了目标任务、工作内容、完成时限等。一是成立县深化集体林权制度改革工作领导小组，由县政府主要领导任组长，县委、县政府分管领导任常务副组长和副组长，各有关单位同志为成员。领导小组下设办公室，办公室主任由县林业局局长兼任，具体负责前期准备、推进实施等工作。二是各乡（镇、街道）成立以乡（镇、街道）行政一把手为组长，主管副职为副组长，相关部门参加的深化集体林权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室，由分管领导任办公室主任。三是县林业局成立由班子成员、局专业骨干组成的林改工作督导组，负责指导、协调、督促各乡镇林改工作，全面推进工作任务落实。

2.2出台扶持政策

近年来，为加大对深化林改的扶持力度，沙县县委、县政府出台了《沙县鼓励扶持新型林业合作经济组织发展的意见》，多措并举，兴林惠农。一是财政资金扶持。具体有：①创立专项扶持。按经营面积发放扶持款，给予补助150元/hm2，最低2000元，最高20000元，主要用于商标注册、林产品质量标准与认证、品牌建设、生产条件及设施建设。②林权抵押贷款再保险专项扶持。由收储公司提供林权收储保证的林权抵押贷款项目，对林权抵押物进行再保险，保费增加45元/hm2，保险金额达到27000元/hm2。增加夏永福：沙县集体林权制度改革探索与实践的保险费由县财政补贴50%，林权抵押人自行承担50%。③林权抵押贷款资产评估专项扶持。由收储公司提供林权收储保证的贷款项目，县财政补贴50%的林权抵押贷款资产评估费。④森林经营方案专项扶持。对面积达333.33hm2（5000亩）以上公司化运作的林业合作经济组织，由县财政出资3万~5万元用于补助编制森林经营方案。⑤培育示范专项扶持。每年评选县级示范家庭林场、林业专业合作社各10家，县财政分别给予扶持3万元、5万元。二是金融信贷扶持。开发了林地经营权证、中幼林、毛竹林等林权抵押新型贷款，将林业贷款列入贴息项目，简化林权抵押贷款手续，提高林业信贷额度、抵押率和贷款期限。

2.3提供优质服务

一是成立了全省首家农村产权交易中心，将林权、土地经营权、农业生产设施设备等农村产权流转交易、抵押贷款业务合并至县农村产权交易中心统一运作。二是建立了集评估、交易、登记、收储、融资等“五位一体”的林业服务平台，为林农提供阳光、便捷、高效、规范的优质服务。三是在各乡镇设立了林改服务专岗，提供代办工商注册、税务登记、林权抵押贷款等服务，方便林农办理各类手续。四是简化了采伐证办证手续，在林业站实行一站式服务。对达到一定规模的林业合作经济组织编制经营方案，按经营方案实行小班经营管理，伐区作业由业主自主经营，提高了办事效率。五是简化工商登记程序，工商部门为新型林业合作经济组织登记注册开辟绿色通道，提供一站式服务，登记不收费，认资不验资，监测不年检。

2.4强化督促检查

一是加强对林业合作经济组织建设扶持政策落实情况的监督检查，对执行不力的部门予以通报，确保政策落实。二是把组建新型林业合作经济组织的目标任务作为乡（镇、街道）年度绩效目标责任考评内容。三是做好调度统计，强化督查落实。实行一月一调度、一月一通报，要求各乡（镇、街道）做好林改数据报送工作，做到主要领导亲自落实、亲自把关、审签负责。

3集体林权制度试验工作取得成效

3.1在林业新型经营主体培育上取得新突破

针对林业经营分散、规模小、管理粗放等问题，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，从当地林业发展实际出发，积极引导扶持建立林业经营组织，成立了全省首家股份林场转制公司——“沙县新园林业有限公司”，依法注册了全省首家家庭林场——“沙县金鸡山农林家庭林场”。先后在富口、高桥、大洛、南霞等4个乡镇开展“整镇推进”林改试点工作。截止目前，4个整镇推进乡镇共新增林业经营组织91家，全县培育各类林业公司、股份林场、专业合作社、家庭林场、托管合作社等新型林业合作经济组织212家，经营面积达3.83万hm2，经营覆盖率达40.5%，有效发挥了各类新型经营主体的带动示范效应，有力推进了林业规模化、集约化、规范化、专业化经营。

3.2在林地经营权流转上取得新突破

为维护林地流转当事人的合法权益，推动林地规范流转，县政府制定出台了《沙县林地经营权流转登记管理办法（暂行）》，赋予林地实际经营人在权属证明、林权抵押、林权登记等方面的权益。2015年3月沙县发放了全省第一批林地经营权证，突破了现行林权管理制度制约林地转包、租赁不能办证的难点，解决林地流转后农户不愿过户、政策不许过户、银行不能贷款等问题。截止目前，全县已发放林地经营权证68宗，面积达616.27hm2，这项工作已经进入常态化，推进了林业规范化管理。

3.3在林业金融产品创新上取得突破

制定出台《沙县林权收储抵押贷款实施方案》，由政府牵头、林银联手、林业部门与中介评估机构联合的协调推进机制，组建了国有全资的森林资源收储管理有限公司，与沙县农商银行达成合作意向，由收储公司做出第三方收储承诺，降低金融部门放贷风险，提高金融部门参与林业贷款的积极性，创新开发了林地经营权证、中幼林、毛竹林等林权抵押新型贷款，拓宽林权抵押贷款渠道，突破以往林权抵押贷款产品单一、贷款期限与林业生产周期不匹配、林权抵押贷款成本高等问题，促进了林权抵押贷款的快速增长。2015年6月，发放了全省第一笔林地经营权证、中幼林贷款。截止目前，共发放10笔1510万元，实现了中幼林、林地经营权证等新型抵押贷款的新突破。

3.4在资源资本化运作上取得新突破

围绕“资源变资本、资本化资金、资金强资源”的思路，盘活闲置森林资源，发挥林业集团旗下的收储公司和金森小贷的综合平台作用，采取收储、入股、合作、联营、托管等灵活多样的方式，收储优质森林资源。通过产权交易、经营管理、资本运作等产生效益，并给予林农一定的回馈，增加了林农的财产性收益，使“沉睡”的森林资源变成了“活资产”，促进了社会资本和生产要素向林业聚集，为全县生态林业和民生林业发展注入了活力。目前，全县已发放资本化运作贷款7笔1040万元，2015年以来，全县共新增林权抵押贷款6264万元，累计发放贷款6.22亿元，贷款余额3.19亿元。真正意义上实现了变资源为资本、变绿色资源为绿色银行。

3.5在生态公益林管护机制上取得新突破

打破以往按生态公益林林权所有者不同村配备护林员的传统做法，在富口、高桥、青州先行试点推行新的生态公益林管护机制。各乡镇生态林实行统一专业化管护，即“镇聘、站管、村监督”的模式。试点镇制定《生态公益林管护机制工作方案》，由乡镇招聘生态公益林管护员，建立森林生态巡护网络，划定管护片区，与现有防火巡逻队有机结合，实现联防联动，采取集中巡护与分散看护相结合，全面提升科学管护能力、灾害防控能力和综合管控能力，实现沙县“林区稳、生态美、百姓富”目标。

4存在问题和建议

4.1关于加大对林业经营组织税收扶持的建议

目前，林业专业合作社、家庭林场从国家层面落实了增值税等减免优惠政策，而对林业有限公司，税务部门还是按照公司进行税收管理，相关的税收减免政策得不到落实。鉴于林业生产的特殊性，建议从国家层面出台对林业经营组织特别是林业有限公司的专项税收管理办法和优惠政策。

4.2关于加大对林业经营金融支持力度的建议

目前，沙县正在开展的林地经营权证、中幼林、毛竹林等林权抵押新型贷款，仅有沙县农商银行主动介入开展业务，其他银行门槛较高，林业经营组织难以满足银行贷款要求。建议从国家层面指定政策性银行和商业银行支持林权抵押新型贷款，以满足林业生产资金需求。

4.3关于提高生态林补偿标准的建议

目前，沙县生态林的补偿标准与林地正常经营的效益相对比明显偏低，实际补偿到位的为每年279元/hm2。而集体林权制度改革后，林地对外租赁费用在50元/hm2~100元/hm2不等，造成林地所有者对生态公益林建设保护的积极性普遍不高。建议从国家层面提高生态林补偿标准，以调动林农参与生态林建设的积极性。

作者：夏永福 单位：福建省沙县林业局