“后税费”时代的基层治理:逻辑及方式

摘要：对一项重大惠农政策执行过程进行的分析表明，虽然税费改革后，国家与农民的关系进一步发生变化，但是中央与地方政府，尤其是县与乡的关系并没有发生根本变化。因此，国家对农村社会的治理方式也没有根本变化：基层政权在乡村治理中仍然扮演着重要而积极的角色，但其因执行某项惠农政策而与乡村社会形成的服务关系，依然具有很强的被动性。“目标管理责任制”下的公共政策执行方式具有强烈的运动式治理色彩，同时，基层机构的综合性设置及较低的专业化程度，还不能适应后税费时代农村事务越来越高的专业化要求。

关键词：“新农保”；基层政权；目标管理责任制；运动式治理

中图分类号：D616

文献标识码：A

文章编号：1007-5194（2012）05-0158-05

一、问题的提出及研究视角的选择

税费改革前，国家需要从农民手中汲取资源，从而需要强有力的基层组织来扮演“索取者”的角色。改革后，基层政府过去承担的农业税和“三提留五统筹”等相关收费的征缴任务取消了，农村计划生育工作也不再是“天下第一难”，乡镇政府的职能和角色开始受到普遍质疑。一些学者断言，乡镇不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织。村组干部则事实上退出了与农民生产生活基本服务密切相关的公共品供给的责任，他们完成的自上而下的任务往往与农民实际生产生活条件的改善并无关系。与此同时，取消农业税后，国家与农民的关系发生了巨大变化，从而也从根本上改变了县乡行为的逻辑。

这些文献从理论上探讨了基层政权在没有了农业税费征缴任务后的职能构建和转型，但是，对现实世界中基层政权的微观实践，以及其内部运作过程和机制的研究稍显不足。我们认为，要探讨税费改革后基层治理的特点，必须先从国家对农村治理方式的变化入手。本文将以2009年以来国家推行的新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点这一重大公共政策为案例基础，从“基层政权行为”的角度，通过分析国家的相关政策并观察政策执行中基层政权扮演的角色和推行政策中所采取的手段来考察这一问题。

在展开分析之前，有必要对“新农保”制度的由来和政策设计做一个背景描述。建立新型农村社会养老保险制度，是国家加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系努力的重要组成部分。“新农保”政策的主要内容包括：一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金（凡年满60周岁的农村户籍老年人，每人每月55元）；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50％，以确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平相同。地方财政也要对所有参保农民给予缴费补贴，补贴标准不低于每人每年30元。对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费，对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励；三是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。

与1992年建立的农村社会养老保险制度（“老农保”）相比，在“新农保”筹资模式中，政府承担起了更多的责任。1992年，民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定了“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式。但在实际运行中，由于农民个人缴费能力弱，集体补助几乎落空，国家也没有承担明确的财政责任。在主要采用个人账户基金储备积累的模式下，“老农保”几乎丧失了社会保险的性质，甚至沦为强制性个人储蓄。到1998年，大部分地区都出现了参保人数下降、基金运行困难的现象。而“新农保”制度采取的是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式和基础养老金与个人账户养老金相结合的基本模式，明确了政府资金投入的原则和要求。

与近年来其他涉农项目一样，“新农保”承载的政策意向是，在希望农村公共物品供给以“财政+社区自助”的形式达成“两条腿走路”的均衡运作的同时，其政策已从“资源提取”转为“资源输入”。从实践措施看，政府反哺主要是中央政府或省级政府提供政策、资金，由县乡两级政府组织实施。

二、目标责任制下的基层治理方式

（一）运动式的治理策略仍然是基层治理的重要方式

所谓运动式治理，是指政府在短期内最大限度地动用公共资源特别是行政管理资源，集中人力、物力和财力，希望在尽可能短的时间里快速解决存在的疑难问题、完成某项任务或达到某种特定的目标。相关的宣传往往铺天盖地，相关的行动堪称轰轰烈烈。现场咨询会、悬挂横幅、张贴标语、发放宣传单等成为最常见的动员、宣传形式。

除个别省份以外，“新农保”基金由县（市）级政府统筹运营管理。各试点地区县级政府通常选择动员方式启动政策实施过程，一些县（市）开展了新农保“百天突击日”或“突击月”活动。这类推进方式主要做法有：

（1）以工作组为核心齐抓共管。各试点县（市）政府成立了由县（市）长任组长、常务副县（市）长和主管副县（市）长任副组长，各相关部门主要负责人为成员的工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在职能部门，负责组织协调并指导乡镇政府试点工作的开展。

各乡镇在县（市）政府新农保动员大会后，也很快成立了“新农保全覆盖工作领导小组”。各种政策指令不断传达到乡镇政府和各相关部门，基层政府和各职能部门则通过宣传动员、制定细则、部署实施等方式加以贯彻落实，并以各自的组织动员渠道和各自需要部署相关的活动。随之，上级政府通过密集检查评估、听取汇报、直接检查等方式加以监督验收，将下级部门的注意力集中在特定的政策实施领域。各县往往组织若干个工作组对各镇试点工作进行督查和指导，每隔一周对工作措施不力、行动迟缓的镇进行通报批评。

（2）召开动员大会。试点县（市）政府在获知列入试点的消息后，通常很快召开由县班子领导、各乡（镇）党委书记或乡（镇）长、各村党支部书记或主任、县委各部门、县级二级以上单位主要负责人及部分机关干部、驻县单位主要负责人、部分群众代表参加的试点工作动员大会。继县动员大会和各类新闻媒体宣传之后，各乡镇也几乎无一例外地组织由镇、村、组三级干部参加的再动员大会，并以业务培训、标语横幅等形式进行大力宣传和发动。

（3）多部门协同参与。一些县的县委、县（市）政府专门下发了《关于开展新农保“千名万户进农家”活动的通知》，在县直各单位机关干部中开展了“千名干部送新农保政策进万户农家”活动，活动要求县（市）委各部门、县（市）直各单位做好近亲农民家庭适龄人口的思想动员工作，按照县级干部联系10户，科级干部联系5户，一般干部联系3户参保的工作目标，引导农民参保缴费。同时还采取给外出务工人员“打一次告知电话、发一个督促短信、寄一份宣传资料”的“三个一”方式，宣传“新农保”相关政策。

作为一项自上而下的重要的惠农工程，“新农保”已经成为基层政府的刚性政治任务。由于乡镇是行政组织架构的底层，因此各个部门的工作最后都压到乡镇来完成，运动式的推进方式在乡镇一级表现尤为明显。除了宣传、动员活动外，运动式治理还体现在基层政府必须在规定时间内完成一定的覆盖率上。

（二）基层政权在农村公共治理上发挥着重要作用

国家的涉农政策是通过各级政府的科层组织体系加以贯彻落实的，通常县（市）的角色是“部署”，乡的角色是“执行”，村的角色则是“配合”，其中县和乡还兼着“动员”的任务。在这一过程中，基层政府起着至关重要的、常常是决定性的作用，在村庄中执行和实现国家的治理要求。在“新农保”试点推行过程中，组织农民参保缴费及养老金审核审批等许多基础性、经常性工作主要依靠镇村干部来落实。作为最低级别的政府，乡镇政府在农村基层工作中惯用下述工作方法：

一是政事不分，突击中心工作。一旦自上而下有任务布置下来，乡镇所有工作人员，无论行政人员还是事业人员，一起突击完成。这不仅表现在中心工作的贯彻执行上，而且体现在乡镇内设机构的设置上。在基层农保机构建设方面，各地一般采取整合乡镇现有农村基层社会服务资源的做法，将人力资源社会保障、民政、卫生、计生等服务项目，按照统一标识、统一服务场地、统一窗口设置、统一工作制度、统一经办流程、统一设备配置的要求，整合为一个综合性的服务平台。

二是乡镇干部包村。从各地的新农保试点工作实施方案来看，“驻村干部包片、村干部包组、村民组长包户”的工作机制，在动员农民参保方面发挥了很大的作用。

一般说来，包村干部在“新农保”试点推行中主要负有下述职责：（1）指导督促所在村成立新型农村社会养老保险工作小组，指定专人负责做好材料的收集，并上报上级政府；（2）利用对所驻村情况比较熟悉的优势，向群众讲解如何参加养老保险、如何办理相关参保手续、如何选择参保档次；（3）为避免参保资金被截留、挪用、拖欠情况的发生，包村干部还应履行对村庄参保群众的资料登记、保费收缴、资金归集等环节的监督职能。同时，在办理环节做好参保资格、保费收缴明细、待遇领取资格等方面的公示，保证“新农保”工作的公开透明；（4）经常询问村组干部工作进度，并及时上报镇新农保办公室。

三是借助村庄精英的力量。国家对农村的治理还要通过村干部、借助村级组织才能最终变为现实。在中国的行政结构中，村庄不是一级正式政府，而是在乡镇这一最低级别政府领导下的一个自治实体。在这一过程中，驻村制在很大程度上成为乡镇管理和调控村干部的方式。驻村干部作为村级组织的直接上司，能更加有效地传递自上而下的压力并进行动员，督导村干部完成上级下达的任务。

新农保启动初期工作强度很大，作为经办力量重要的一环，村委会和村干部是新农保政策宣传、实施、业务开展的重要枢纽。我们的调研表明，80％以上的农村居民是通过村干部了解新农保政策，而村民养老金账户遇到问题时，也倾向于向村干部求助。由于金融服务机构网点过少，目前约30％的试点行政村需要通过乡镇及村干部人工发放养老金。

村级组织实现治理目标的主要做法是借助村庄精英的力量。一些地方把参保当成一项重要的“政治任务”来完成，实行参保工作“六带头”：村、组干部带头，党员干部带头，村民代表带头，村、组干部及党员亲友好友带头，创业成功人员带头，在外工作人员亲属带头。其中，作为村庄精英重要组成部分的村干部扮演的角色最为关键，除负责政策宣传外，还承担上农户家门收缴保费甚至垫付保费的职责。

四是动员各种社会关系。基层政权开始学会动员各种社会关系，多渠道筹集资金。这种筹资方式往往带着捐献性质。调查地区的一些乡镇发出“致个私老板的一封信”，召集这些“有钱人”开座谈茶话会，宣传“新农保”政策，讲解”新农保“的惠农好处，说明部分群众参保缴费的困难，动员个私老板“伸出援手，献出爱心，积德行善”，帮助困难群众参保养老。也有些贫困地区的乡镇“动员”帮扶单位出资为困难农户办理参保缴费。

（三）目标责任制成为基层治理实施的保证

考察基层政权的运作逻辑及行为方式，不仅要考虑官员自身的利益、目标和动机，还要考虑他们面临的外部条件及其赖以生存的政治社会生态环境。基层政府官员面临着由自上而下的多方政策和行政指令所构成的任务环境，必须在日常工作活动中加以执行和应对。在县（市、区）－乡（镇）－村这一阶梯序列中目标管理责任制发挥了重要作用。

所谓目标管理责任制，简言之，就是地方政府将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行管理（如考评、奖惩等）的依据，并以带有契约色彩的、书面形式的“责任状书”在上下级党政部门之间进行层层签订的管理制度。具体的操作过程：上一级政府借助行政级别优势，将任务以各项指标的形式下达，下派给下级组织和个人，并责令其在规定的时间内完成，并严格进行考核，然后再根据其所完成的情况给予政治和经济方面的奖励。这种管理模式在当前的中国农村治理中具有一定的代表性。

在“新农保”参保缴费扩面工作过程中，试点县通常把这项工作纳入镇年终目标考核，乡镇一把手为第一责任人，并对政策宣传、调查摸底、参保缴费、待遇申报、基础台帐管理、经办管理与服务等内容定期进行督查考核评比，考核结果与经济奖惩挂钩。江苏省沭阳县的“新农保”工作保证金制度规定：各乡镇缴纳2万元新农保工作保证金，主要负责同志个人缴纳15％、分管负责同志个人缴纳10％。在规定日前全面完成任务的，全额退还保证金。不能按时完成任务的，全部予以没收。江苏省泗洪县的“新农保”工作专项奖惩制度规定：对2010年6月20日前按时完成“两个全覆盖”的乡镇，由县财政奖励5万元（其中20％奖励主要领导和分管领导）。凡未按时实现“两个全覆盖”的乡镇，对乡镇长、责任人各罚3000元，并在年终大会上检查。一些县（市）编发了新农保工作简报，对各乡镇工作进展情况以通报形式定期下发，试图起到“鼓励先进，鞭策后进”的作用。

除了对乡镇进行考核外，一些县（市）的党委、政府还将此项活动列入县（市）直各单位、各部门年度目标任务考核内容，实行月通报、年终考评制度。没有按时完成任务的单位和个人，取消当年评先评优资格。

在这种压力型体制下，乡镇政府往往将“新农保”作为当前“压倒一切的工作”来完成。目标责任制的实行既确保了乡镇工作目标的实现，也使乡镇通过一纸“责任书”将目标管理责任分解到各个村庄中，实现了在村民自治背景下对村的控制。这一点在农村税费改革后的乡村社区中体现得尤为明显。被调研乡镇党委、政府无一例外制定出台了的新农保工作考评办法，把这项工作纳入乡镇年终考评内容，规定了每一阶段的参保率，设立了不同等级的奖项。对于按时完成目标任务的行政村，驻村干部、村组工作人员按以上奖项给予奖励，对没有完成目标任务的村，实行年终目标考核一票否决，取消评优评先资格，并对驻村干部、村支书进行经济处罚。

总之，从“新农保”试点推行的过程看，国家在农村治理中并没有表现出明显的削弱，在某些方面甚至有更加完备的迹象，这其中目标管理责任制无疑发挥了重要的作用。在这种分层化的政治承包制框架中行动的基层政府，较强的目标约束性使其面临着巨大的“压力”，迫使其与上级保持一致性，动员各种社会关系，调动各种社会资源以完成任务。这是中国基层政府较高的行动效率和动员能力的重要原因之一。

当然，对基层干部实行目标责任制管理模式，并非自“新农保”试点推行始，但是与过去不同的是，农业税取消后，征收体制没有了合法性和经济基础，当上级政府不再找乡镇政府要钱的时候，国家对乡镇的主要要求就是把下拨的有限资源用好。由此，在公共物品的供给及管理领域，目标责任制使基层政权成为上级各部门的“执行者”或“依附者”。

三、基层治理方式存在的问题

从“新农保”试点的推行过程来看，“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、村组干部现场抓”的工作机制，成为一个时期内政策执行的有效方式。但完全依靠政府、“目标管理责任制”下的治理方式，仍然存在一些问题。

（一）运动式治理带来的管理粗放

作为一项自上而下的惠民工程，试点地区主要按照国家统一部署进行推进，具有阶段性、突击性特点，在“新农保”推行过程中，福利“”的倾向可见端倪。例如，有些省份在参保人信息系统尚未建立的情况下，便提出在几个月内实现新农保全覆盖的目标。由于“新农保”启动时各地需要在规定的时间内完成上级下达的参保率，在任务重、时间紧、人员少的情况下，有的村为赶时间完成任务。在落实参保对象方面走了“捷径”，拿着原有的村民名册照抄申报办理“新农保”开户；有些地区为完成新农保保费征缴任务，甚至采取了某些带有一定强制色彩的手段，如动员农户“自愿”从政策性补贴中代扣缴“新农保”保费，并“协调”市财政、邮政储蓄银行等部门办理代扣代缴等手续。

“新农保”需要持续缴征、发放养老金，且养老金发放与停止，都需要特别申报。农村居民居住分散、人口众多、流动性大，“新农保”基金管理环节多、在途时间长。可以想象，尽管政府可以通过运动式的行政手段，把首批“新农保”申请的信息录入存档，把保费收缴上来，但与此相伴随的难免是保险项目未来运行经费不足和粗放管理。这些都可能损及新农保的可持续性。

（二）专业化程度较低，影响政策的有效落实

基层社保机构是目前“新农保”推行的关键点。“新农保”是一项政策性、业务性很强的制度，极大地依赖相关工作人员的素质。因此，是否有专业化的基层工作人员参与到制度的实践中是其能否有效运行的关键。充分利用现有编内人员和在职村干部来解决经办机构人员短缺的问题，以降低运行成本，是目前基层政府的普遍做法。但调研表明，基层机构的综合性设置及缺乏专业人员某种程度上影响了“新农保”政策的全面落实。绝大部分乡镇工作人员为兼职人员，只有个别经办人员接受过上级业务培训，对如何建立“新农保”档案、核算“新农保”基金等方面不同程度地存在业务知识上的盲点。另外，乡镇机构那种“下去一笼统，上来再分工”、政事不分的工作方式也与农村事务越来越高的专业化要求不相适应。

目前村干部和村委会是政策宣传的重要渠道，但相当多的基层干部除了向农民传达政策的主要精神外，对于养老金未来的收益等专业性较强的问题，却知之不多，这在某种程度上妨碍了农民作出未来收益最大化的选择，并有可能为资金安全运营与保值增值留下隐患。

（三）“高位推动”降低了农民对政府的信任度

从实践措施看，新时期国家对农业和农村社会的反哺主要是中央政府或省级政府提供政策、资金，由县乡两级政府组织实施。于是，向上级争取资源和优化配置本地资源开始逐步成为地方政府的目标。欠发达地区由于面临资金短缺问题，对于自上而下的转移支付项目具有更高的依赖性，中西部地区的一些县委、政府在获知国务院将在全国10％的县（市、区）开展“新农保”试点这一“重要信息”后，“迅速作出反应”，以争取成为国家首批试点县。一些县（市）采取少报60岁以上农民人数的做法，以提高被列入试点的“概率”，在进入试点县“行列”后再与中央政府讨价还价，要求追加相应补贴。

农民是农村公共政策执行的目标群体，也是最重要的利益相关者与政策接受者。但是，“新农保”政策制定过程中，农民的参与程度却很低，导致政府与农民之间信息不对称，“新农保”制度设计在实践中暴露出的某些问题，就很能说明这一点。同时，由于在政策执行过程中也处于被动的境地，在一定程度上降低了农民对政府的信任度。一些农民误认为征缴保费是基层政府找借口乱收费，也有些农民因担心干部贪污或挪用保费而顾虑重重。

四、结论

对“新农保”这一惠农公共政策的执行过程进行的分析表明，新时期的资源供给决策机制，仍然延续了集体时代和税费时代的决策特征，为自上而下式的决策，呈现出“高位推动”特点。同时，各级政府越来越多地承担起农村公共物品供给的责任。虽然国家与农民的关系正在发生进一步变化，但是中央与地方基层政府，尤其是县与乡的关系并没有发生根本变化，因此，尽管基层政权的实际职能已不再是“要钱、要粮、要命”，但其治理与运作方式也没有根本性的变化，依然具有强烈的运动式治理色彩。同时，基层机构的综合性设置和较低的专业化程度，以及运动式治理的粗放管理的特点，还不能适应后税费时代农村事务越来越高的专业化要求。

基层治理中存在问题的制度性根源清晰地概括了基层政府的生存状态，其具体运作方式（目标责任制）也构成了本研究中乡村治理的一个重要的制度背景。换言之，由于面临的基本制度背景并没有发生根本的变化，基层政权因执行某项惠农政策而与乡村社会形成的服务关系，依然具有很强的被动性。尽管如此，通过对“新农保”政策执行过程进行的分析，我们还是可以得出下述结论：面对大量的国家惠农政策和资源的输入，基层组织成为“输入者”、“服务者”的人。作为行政组织构架中的底层与弱者，基层政权扮演了重要而积极的角色。进入20世纪90年代以后，农村出现了农民职业的多元化、农村社会的分化，同时，如何将国家政策有效执行、资源合理分配构成了后税费时代农村治理的重大特征，因此，国家借助农村基层组织与农民打交道的能力就变得极其重要，或者说仍然极其重要。笔者认为，以往的不少研究将基层政权看作乡村社会的对立面进行探讨，可能过于简单化，同时也有失公平。研究者应本着实事求是的态度，将其放在中央一地方的阶梯序列之中，在理解基层政权面临的约束条件的前提下考察其行为动机及结果。