土地粗放利用及对我国城镇化转型的制约论析①

【摘要】我国城镇化发展中人地矛盾的日益尖锐根源于城镇土地资源的粗放利用，这也严重制约着我国“人的城镇化”的发展进程，要实现城镇化转型，必须实证研究我国城镇土地粗放利用程度，并通过城镇土地空间的充分集约利用推进“人的城镇化”发展进程。本文以新型城镇化为依据，构建了衡量土地资源利用集约程度的指标体系，以成都市为例测算了城市建设用地粗放利用的现状，揭示了城市建设用地的粗放利用是城市内部新型二元结构形成的根源所在，因而，实现我国城镇化转型的关键在于城镇土地的集约利用。

【关键词】土地粗放利用 城镇化转型 人的城镇化 城市二元结构 集约利用

一、城镇化发展中土地资源粗放利用的度量

（一）土地资源利用情况的指标体系构建

1.指标体系选取与构建的说明。本文以新型城镇化内涵为依据，从土地投入水平、土地利用程度、土地产出效果和土地利用生态效益四个方位构建了城市土地集约利用水平评价指标体系。（表1）

表1 城市土地集约利用水平评价指标体系

2.评价模型。（1）评价指标权重的确定。一是评价指标的标准化：Pij=Xij/∑Xij（i=1，2…，n；j=1，2i-，m）式中：Pij为标准化后的指标值；Xij为评价指标的实际值。二是计算参评指标的熵值E（Xj）：E（Xj）=-k∑PijlnPij（j=1，2，…，m）为了计算方便，上式取自然对数。其中，调节系数k=1/lnn>0。三是计算差异系数ej：Ej=1-E（Xj）（j=1，2，…，m）。四是确定权重系数：Dj=ej/∑ej（j=1，2，…，m）。

（2）评价指标分值的计算。为了使各项指标数据具有可比性，需要将原始数据无量纲化，并较为合理地表示在[0，1]区间内。

Qij=Xij/∑ij（i=1，2，…，n；j=1，2，…，m）式中：Qij为标准化后所得值；Xij为评价指标的实际值。

（3）构筑综合评价模型。根据指标权重和评价指标的分值，利用综合指数模型就可以研究城市土地集约利用各准则层或者目标层的得分情况：Yi=∑djQij（i=1，2，…，m）。

以目标层为例，城市土地集约利用水平取值分为Yi=[0，1]。当Yi在0.8～1时城市土地集约利用水平较为成熟，在0～0.2时城市土地集约利用水平较低。（表2）

表2 城市土地集约利用水平评价等级

（二）成都市城市建设用地粗放利用程度测算

本文选取成都市2004～2012年城市建设用地相关数据为调查对象④，经过整理、计算和分析后得到成都市城市建设用地集约利用水平评价指标体系（表3）及成都市城市建设用地集约利用水平V（表4）并绘制成都市城市建设用地集约利用水平走势图（图1）。

表3 成都市城市建设用地利用水平评价指标体系⑤

表4 成都市城市建设用地利用水平V

图1

从表3可知，在土地投入水平中，地均财政支出>地均资产投入>地均从业人员数，说明成都市2004～2012年间城市建设用地集约利用中地均财政支出的差异最大。在土地利用程度方面，人均建设用地>人口密度，说明人均建设用地差异大于人口密度。在土地产出效果中，地均消费零售额>地均财政收入>地均二三产业产值，说明城市建设用地的地均消费零售额方面差异较大。

纵观表3可以得出成都市土地集约利用水平在2004-2012年间土地产出效果>土地投入水平>土地利用生态效益>土地利用程度的结论，这说明在成都市土地集约利用水平评价中，土地产出效果重要性最大，差异、变化也最大，土地利用程度重要性最小，差异、变化也最小，而土地投入水平和土地利用生态效益的重要性、差异和变化则居中。

根据城市土地集约利用水平评价等级即表2、表4和图1可以得出2004～2012年期间成都市城市建设用地集约利用水平在不断提高，年均增长速度为1.8%，但是该水平仍属于较低等级，成都市城市建设用地集约利用的程度仍然有待提高。

二、土地资源粗放利用严重制约着城镇化的转型

由城镇化建设的前期经验可知，传统的城镇化发展模式已经不能满足当今中国发展的要求，因此加快我国城镇化转型，发展新型城镇化尤为重要。“人的城镇化”是新型城镇化的核心，其内涵是填平本地居民和外来居民的福利差，加快农业转移人口的市民化，实现城市的集约化、智能化、绿色化、低碳化，以人为本，成果共享。可是我国城市二元结构现象的存在阻碍了“人的城镇化”发展，我国城镇化转型遭遇挑战。而这种城市居民和外来人口的福利、社保待遇差距的根源在于土地资源不足及土地资源开发成本高。

土地资源粗放利用制约了外来务工人员的城镇化，使他们成为游离在城市内的非城市人员。随着我国城镇化的推进，越来越多的农民涌入城市，为城市进行生产，在城市生活。但是不容忽视的一个问题是这类外来务工人员虽然身处城镇却并没有和城镇人口享受同等的待遇。从表面上看，这种外来人口和本地居民之间待遇有福利差的现象――城市内部新型二元结构是由于户籍制度的限制所造成的，但实质上是由于土地粗放利用，土地资源承载力低下，用于生产和生活的基础设施建设，医疗、教育、养老、住房等公共服务建设的土地资源不足所引起的。

以医疗为例，基于对成都市统计年鉴上相关数据的整理和分析，我们绘制得到成都市2004～2009年期间卫生机构床位数走势图（图2），年末人口数走势图（图3）以及每千人拥有卫生机构床位数走势图（图4）。

图2

图3

图4

由图2可知近年来成都市卫生机构床位数连年增长；从图3可以看出04至09年成都市总人口也在持续增加；若以每千人为单位计算出人均卫生机构床位拥有量，我们可以从图4中得出该指标数目也在不断上升的结论。总体来说，近年来成都市医疗事业发展呈上升态势。然而，通过计算可知04至09年每千人拥有卫生机构床位数的平均值约为4.6，远低于同时期与我国同处于东亚地区的日本13.8和韩国12.3⑥。

另外，从与外来人口居住权益息息相关的保障性住房供给指标――城镇保障性住房供给率来看，截止2011年末，成都市累计开工建设保障性住房11.06万套⑦，若按照三口人为一户算，2011年外来人口总户数为122.46万户⑧，因此，2011年成都市城镇保障性住房供给率约为9%，低于2011年北京的9.3%，广州的20.2%。这说明成都市相对于人口的快速增长，其医疗、住房供给保障不足。

显然，这种供给不足的现状不是由户籍制度导致的，而是由于政府在医疗机构、保障性住房建设等方面的土地投入不够造成的。但是值得我们注意的是，由前文的实证分析可知，成都市城市建设用地利用粗放，土地资源承载能力小，用于建设卫生机构和保障性住房的土地缺乏。土地资源供给相对需求不足导致其价格上涨，而公益性用地因不能实现地方政府财政收入的增加，因而地方政府在土地财政依赖下不可能充分保障供给，因此该问题目前仍得不到解决。所以，在土地粗放利用导致土地资源承载能力严重不足，无法继续新增医疗机构和保障性住房以满足所有常住人口医疗及住房需求的情况下，政府为了保障城市居民享受待遇的权利，不得不以户籍为工具区分外来流动人口与城市居民。一定程度上说，政府的行政手段是造成外来务工人员和城市人口享受不平等待遇的表面原因，然而实质上土地资源的粗放利用导致的资源承载能力的不足才是使得我国城市内部新型二元结构形成并固化发展的根源。

另一方面，目前我国农村宅基地10%～20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%。这些闲置宅基地由于不能流转，不仅增加了农民进城安家立业的成本，也降低了农村土地的利用效率。但若能制定合理流转机制使其得到有效利用，则可以填补城市土地供给相对需求不足的空缺。因此，在由于城市土地粗放利用而导致的城市内部新型二元结构现状下，推进城镇化转型需要将农村闲置土地合理利用，统一城乡建设用地。为此，十八届三中全会提出了“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”的决议，有望解决农村宅基地问题，降低农业人口进入城市的成本，提高土地利用效率，推动“人的城镇化”进程。

三、土地集约利用实现城镇化转型的关键所在

以成都市为例，2012年成都市城镇化率约为68%⑨，人均建设用地为0.43平方公里/万人，新增户籍人口数为10.07万人，人口增速为0.1‰。随着城镇化的不断推进，未来成都市的城镇化率可能达到80%甚至更高，倘若按照12年的人口增速发展，要保障这些新增户籍人口在城市的基本生存和发展，每年需新增约4.3301万平方公里的建设用地。

目前我国城镇化发展正在转型，我们正在走一条新型城镇化路线。其目标不再局限于扩大城市范围，而更加注重“人的城镇化”，即更加注重质量指标而非数量指标。除此之外，2013年12月12日至13日召开的中央城镇化会议中要求把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。然而，我国存在城市内部新型二元结构现象，要保障外来人口和城市居民享有相同的各项生存和发展权利，建设用地还需要进一步扩充。成都市2012年外来人口为244.43万人，比2011年增长了0.63万人，人口增速为0.26%。与之前分析方式相同，假设按照12年的外来人口增速进一步推进城镇化发展，在此情况下要实现新型城镇化目标，成都市每年需要增加105.1049万平方公里的建设用地。这样一来，随着成都市城镇化的不断推进，仅仅在保障城市常住人口的基本生存和发展质量这一方面每年就需要新增建设用地109.435万平方公里，占行政区土地总量的0.9%。由于我国经济的飞速发展，科技的不断进步，城镇化的步伐只会越来越快，越来越多的农村人口将会涌入城市之中，人口增速可能还会进一步提高，如此一来，城市建设用地的需求量将会更大。

同时，新型城镇化提倡“生态城镇化”，要在实现自然生态系统良性循环的前提下，坚持以生态经济体系为核心，以可持续发展为目的，使城镇、经济平稳高效发展，因此做好城市的绿化建设工作也是促进新型城镇化发展的重要内容之一。成都市2012年人均公园绿地面积为13.66平方米，与此同时，在2011至2012年间增加的常住人口为0.7万人，若按照这样的人口增速继续增长，需要每年相应增加9.562万平方米的城市绿化建设用地。

除此之外，随着人民生活水平的提高，人们的需求已不单单停留在吃穿住行方面，而更注重文化娱乐方面的享受，人的生活品味的提升也顺应了新型城镇化的发展趋势。2012年四川省新增影院37家，新增银幕211块，新增座位数2.8万余个。截至2012年底，四川省共有影院150家，银幕822块，座位数近11万个。成都市2012年建成图书馆共22个，阅览席位数也由2011年9748个增长至10078个。然而影城、图书馆等文娱设施的建设都需要消耗土地资源，要达到新型城镇化在人的全面发展这方面的要求，城市建设用地数量还需要进一步增加。

满足上述城镇化转型中各项土地需求的传统方法是进一步扩大城市建设用地的规模及范围，即建设用地的外延式发展。可是，由于土地资源本身具有的稀缺性和有限性，现有城土市地供给量很难填补新型城镇化建设土地需求过多的缺口。

针对此现状，十八届三中全会针对土地利用问题提出要集约利用土地，建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价等相关决议。旨在保护农民权利的同时积极稳妥的规划农村土地，合理利用起农村的土地。这无疑是城市土地资源供给不足问题的有效解决办法。

然而，成都市在2007年已被国务院批准设为以建立城乡统一的户籍制度、建立覆盖城乡居民的社会保障体系为目标的全国统筹城乡综合配套改革试验区。成为试验区后，成都市政府的改革模式体系中有一项非常重要的政策即运用土地综合治理方案促进农业产业化。在该政策下，成都市已实施100个土地整理项目，整理面积达120万亩，新增耕地16万亩。改善和提高耕地质量面积120万亩，可开发的农村土地已基本作为耕地使用。且到2012年，成都农村土地流转量已达50%，远高于20%的全国水平，政府运用弹性征地的方式实现了农村土地和城市建设用地的统筹规划。这意味着成为试验区之后成都市的城乡统筹改革卓有成效，其周边农村土地得到了高度的利用。但与此同时也说明已经经历过一轮改革风潮的成都市，其农村仍可利用成为城市建设用地的土地资源可能存在不足的风险，十八届三中全会关于建立共同市场，利用农村土地以支持城市发展的决议在当今成都的实行效果令人怀疑。因此，在成都市土地资源量不足的情况下要满足城镇化转型中各方面的建设用地需求，促进我国城镇化转型，在现有土地的基础上采取集约利用的措施成为必然。另一方面，针对我国城镇化发展中整体建设用地总量失控、土地利用率低等现状，采取土地资源集约利用相关措施也是解决我国城市内部新型二元结构问题，保障我国新型城镇化发展的有效方法。这一观点在中央城镇化工作会议提出的要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度的决议中也得到了充分的证明和体现。

注释

①西南交通大学公共管理学院2013第八期国家级大学生创新训练计划项目“我国城市化发展中城市内部新型二元结构的成因分析――基于成都市的实证研究”（201310613024）阶段性论文。指导老师：西南交通大学公共管理学院理论经济学教授：李杰。

②谢雅茜惠：本文第一作者，西南交通大学公共管理学院经济学专业本科大三学生，本项目负责人。

③张思雨：本文第二作者，西南交通大学公共管理学院国际经济与贸易专业本科大三学生，本项目组成员。

④数据来源：成都市统计局。

⑤由于土地生态效益目标层数据来源较少且无权威性，为保证文章真实性故此处不做分析。

⑥数据来源：http：//.cn。

⑦数据来源：http：//。

⑧数据来源：http：//。

⑨以下数据均来源于成都市统计局《统计年鉴2013》。

参考文献

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[11]段勇，郑爽，李鱼，李海生，崔勇，王德秋.开发区土地资源利用中存在的问题及其对策[J].四川环境，2005（01）-0098-04.

基金项目：西南交通大学公共管理学院2013第八期国家级大学生创新训练计划项目“我国城市化发展中城市内部新型二元结构的成因分析――基于成都市的实证研究”（201310613024）阶段性论文。指导老师：西南交通大学公共管理学院理论经济学教授：李杰。