我国城镇化进程土地有效利用率之研究

摘要:随着我国城镇化进程的加快,关于土地的合理利用更显得突出和重要。为了缓解新兴城镇对土地的大量需求和现有耕地、林地、农民居住用地之间产生的矛盾,需要出台一系列法律上的依据,以保障这些土地的合法使用。另外,对于不合理使用的土地,应尽快出台措施加以纠正,土地对于房地产行业的影响直接,抑制高房价,合理分配和使用现有土地是政府比较急切的任务。无论何种情况,我国目前总体建设上对于土地的需求和现有土地的供应不足之间的矛盾将长期存在,有效地利用好土地资源是实现现代化的必备条件。

关键词:土地资源;利用率;分配政策

中图分类号:S151.9文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2010)011(C)-0150-02

一、土地利用率

在一定的区域范围内,已利用的土地面积与土地的总面积(包括已利用的、未利用的闲置土地面积)之比,即是其区域的土地利用率。例如,某区域有一块100公顷的土地,已利用了80公顷,那么这个区域的土地利用率便是80%。分析某区域用地情况好坏,其中土地利用率是一个重要的指标。

二、城市土地管理

1、土地管理的内容

城市土地管理机关的各项工作项目。城市土地管理内容包括如下七个方面:(l)城市土地基础管理,即对城市土地资源的调查、评价与统计;(2)城市土地规划管理,即对城市规划区的全部城市土地进行全面的、合理的统一安排,确定城市土地利用目标模式;(3)城市土地开发管理,即在符合城市土地规划的原则下,改变城市土地原有的使用方式,经投资改造,提高土地的使用价值和土地利用的经济、社会、生态效益;(4)城市土地利用管理,即利用行政立法、经济技术手段,保证城市土地的充分合理利用,并对土地利用进行监督;(5)城市土地产权管理,即确定、变更和保护城市土地的所有权与使用权,办理土地征用,审批土地使用,处理士地权属纠纷,制止违法用地;(6)城市土地经营管理,即管理城市土地使用权的有偿转移,实质是管理土地资金的投入、补偿和增值,即土地资金的良性循环;(7)城市土地的效益管理,就是管理城市土地收益、主要是土地使用税的分配

2、土地管理的方针和方法

由国家制定的管理城市土地的方针。贯彻执行城市土地管理方针,加强城市土地管理,是整个城市管理的重要任务之一。《中华人民共和国土地管理法》规定:各级人民政府必须贯倒执行十分珍惜和合理利用土地的方针,全面规划,加强管理、保护、开发土地资源,制止乱占耕地和滥用土地的行为。十分珍惜每一寸土地,合理利用每一寸土地,是我们的国策。因此,城市土地管理的基本方针应该是在国家计划指导下,采用行政的、法律的和经济的方法,做到合理用地,节约用地。

依靠经济力量,运用经济手段,按照经济规律的要求管理城市土地的方法,也就是运用经济杠杆实施管理。主要应用的经济杠杆有财政杠杆、金融杠杆、税收杠杆和价格杠杆四种。运用经济手段,特别是运用一系列与价值相关的经济利益范畴,作为经济杠杆来组织、调节和影响城市土地利用的经济活动,实现国家对城市土地的宏观控制,有利于城市土地的合理开发和利用,提高城市土地的社会经济效益。这是已被实践证明了的搞好城市土地管理的好办法。过去,由于忽视采用经济手段管理城市土地,因而给城市土地管理工作带来很多弊病,主要表现在无偿使用城市国有土地上。城市土地属于国家所有,国家在征用、开发土地过程中投人了大量的劳动和资金,用地单位和个人要取得城市土地使用权,就必须支付代价,而不能无偿使用,有偿使用城市国有土地,是国家的土地所有权在经济上的实现形式。城市土地有偿使用是用经济方法管理城市土地的核心。目前,我国有偿使用城市土地的做法有以下几种:(1)向用地单位或个人收取城市土地使用税(或使用费);(2)实行土地使用权招标、投标和拍卖;(3)国家统一征地,有偿出让土地,有偿转让、出租、抵押土地使用权。

三、中国城镇化土地利用率粗放

2009年中国城镇人口已达6.22亿城镇化率46.6%,中国城镇体系在逐步完善,以大城市为中心,中小城市为骨干,小城镇为基础的多层次的城镇体系已经形成,特别是城市群发展取得了积极的成效,中西部地区一些密集的城市群地区也在迅速发展。数据显示,截至2009年底,中国城镇人口达6.22亿,城镇化水平达46.6%,“十一五”以来年均增加0.9个百分点。

“十二五”期间,我国城镇化水平预计超过50%,进入城市社会。根据住房和城乡建设部在编制全国城镇体系规划期间的研究,当前和今后一段时期是我国城镇化转型发展的关键时期,未来10年至15年,我国仍将处于城镇化快速发展阶段,城镇化水平将年均提高0.8―1个百分点,城镇化快速发展的趋势不会改变。

随着城镇化水平的提高必然带来建设用地的扩张。目前,建设用地指标来源主要有两个,一是按土地利用总体规划的进行批次供地,二是进行土地开发整理耕地指标置换。根据调查,我国目前耕地保有量只有19.14亿亩,为保证社会经济的正常发展,我国在2010年必须保有耕地19.2亿亩,按照《全国土地利用总体规划纲要》,从2001年到2010年,全国还需安排非农建设占用耕地1850万亩,而我国可开垦的后备耕地资源数量仅有1.2亿亩,按60%的垦殖率实际开垦为耕地也只有7200万亩,考虑我国人口在未来30年持续增长的压力和经济发展对农产品需求加大以及土地报酬递减规律的影响,建设用地供需矛盾将越来越尖锐。

我国城镇建设用地除了在外延扩展上受到制约,在内部利用上也存在许多问题,主要表现在:

一是城镇建设利用率低,许多城镇盲目外延,土地利用粗放现象严重,据测算,我国城市单位土地面积的平均容积率还不到0.3,建制镇还不到0.2,城镇用地的平均产出水平同发达国家甚至是发展中国家相比都存在较大差距。

二是城镇建设用地结构不尽合理,与社会经济发展水平不相适应。大城市“摊大饼”式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的普遍存在,造成区域城镇规模结构不合理,与区域的社会、经济和环境发展不相协调。与此同时,在城镇内部,用地结构还有进一步调整,具体表现在道路广场用地、绿地、市政公用设施用地不足,大部分城镇存在住房紧张、交通拥堵、环境脏乱、各项设施不完善,工业用地等生产性用地普遍偏大的方面。

四、提高土地利用率的对策

1、加强法律法规的宣传力度

做好土地管理法律法规宣传,普及有关法律知识,增强用地者法制观念,提高群众对节约集约用地、保护耕地的必要性、重要性的认识。加大耕地保护工作的宣传,把保护耕地作为自觉行动,努力做保护耕地和抵制破坏耕地行为的带头人和主人翁。大力宣传村庄建设规划的实施给农民、集体、国家带来的好处和实惠。让农民了解规划的实施对于集约利用土地、提高基础设施效能、方便生产生活、改变农村陈旧、落后的面貌具有的重大意义,使新村建设规划深入人心。

2、严格执行新增建设用地供应政策

对商业、工业以及有两个意向用地者征地一律实行招拍挂出让;适度提高征地门槛,严格控制征地规模和范围,坚决禁止乱批乱建,随意圈占土地的现象;加强项目用地预审,对项目的投资强度、容积率、建筑密度等指标进行审查,促进土地集约节约利用。

3、采取相应的扶持优惠政策

对利用老宅基地建房的给予奖励或补贴,提高农民拆旧建新积极性。大力倡导“一户一宅”制度,对新建住宅且面积达到规定标准的,要自行拆除老房子,退还老宅基地。或者连房带地无偿交由本集体经济组织进行统筹安排。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。落实相关政策和措施,新建、改建、扩建住宅,充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的,不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的,也必须符合规定。

4、合理确定小城镇和农村居民点

引导城乡居民住宅按“统一规划、统一样式、统一建设”的发展模式逐步向小城镇和中心村集中。完善乡镇土地利用总体规划,科学合理编制村庄建设规划和旧村改造规划,新建规划点要按照“三避一高”(避地质灾害隐患点、避低洼地带、避水头,高质量建筑)的原则合理确定,防止新的地质灾害发生,危及人民群众生命财产安全;分区域确定2-3个标准房屋建筑风格,新建房屋一律按标准建筑样式建设,既满足新农村建设要求又能提高土地利用率。

5、加强闲置土地的处理力度

严格审查用地单位的用地效益和用地定额,加强批后监管,以法律、法规、合同为依据,及时掌握土地开发状况,督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准,加快已供土地的开发建设进度,防止土地闲置。建立健全闲置土地处置长效机制,立足长期监管,研究制定具有可操作性的闲置土地处置方案。加大农村闲置宅基地的开发复垦和开发利用力度,提高农村土地的利用效率。

五、严格控制大套户型商品房建设

2008年政府了《国务院关于促进节约集约用地的通知》。通知强调,要切实保护耕地,大力促进节约集约用地,走出一条建设占地少、利用效率高的符合国情的土地利用新路子。

要充分利用现有建设用地,大力提高建设用地利用效率。各地要在第二次土地调查的基础上,认真组织开展建设用地普查评价。严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的,坚决无偿收回,重新安排使用;不符合法定收回条件的,也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。

要优化住宅用地结构,合理安排住宅用地,继续停止别墅类房地产开发项目土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书,确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设,防止大套型商品房多占土地。

要加强对节约集约用地工作的监管,重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件,依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。

六、加快土地有效利用率的改革步伐

修改《土地管理法》有几大难点,在这个政策出台的过程中有三个问题是热点和难点:一是集体建设用地流转范围,这是各界一直在研究和争论的问题。二是集体建设流转的主体,也就是谁是产权主体。三就是流转的收益分配。集体建设用地流转是关系到城镇化进程,关系到土地的节约集约利用,关系到城乡统筹发展,保护农民权益,使农民获得更多的收益的一个重大问题。中国1.67亿农民工已纳入城镇化统计口径。

中国城镇化的过程,也是消除二元经济结构的过程,构建城乡一体化发展格局,推进农民工市民化。这些农民工生活、工作在城市,却没有享受到城市居民同等的权益,也没有享受到他们创造的经济成果。应采取一定措施,使纳入城镇化统计口径的1.67亿农民工,有序地转移到城市。

作者单位:浙江工商大学杭州商学院

参考文献:

[1]袁丽丽.城市化进程中城市土地可持续利用研究[D].华中农业大学.2005.

[2]年福华,姚士谋.城市建设过程中节约用地途径探讨[J].地域研究与开发,2002(1).

[3]夏显力.我国城市土地集约化利用问题研究[D].西北农林科技大学,2001.