浅析我国证券投资保护基金制度

【摘 要】证券投资者保护基金是应对证券公司经营中出现损害投资者资金安全而设立的一项重要制度。其的设立在很大程度上彰显了我国证券市场法治化的进一步深入和对中小投资者保护的进一步加强。然而，投资者保护基金制度作为一种新生事物，并非完美无缺，一系列基本制度安排和政策设计上存在诸多缺陷，如果不加以完善，将会扩大这种负效应，威胁到保护基金制度的存续。文章以我国的证券投资者保护基金制度为研究对象，分析该制度运行过程中组织模式设计、资金筹集、基金赔付三方面存在的问题，并结合实际提出相应的完善建议。

【关键词】证券投资者保护基金；组织模式；资金筹集；赔付

随着越来越多的中小投资者参与证券市场，而证券公司的经营不善或者违法违规经营对中小投资者的利益极易造成损害，特别是市场结构性调整期间，众多证券公司资金链断裂，我国证券公司存在的问题充分暴露出来，风险集中暴发，严重威胁着中小投资者的生存。“法律必须回应现实发展的要求”决定了证券投资者保护基金制度的产生的必然性。2005年7月《证券投资者保护基金管理办法》的通过，标志着我国已构筑起以中小投资者为中心的基本保护法律制度。证券投资者保护基金制度的设立，是监管制度的一项创新，是投资者保护制度的完善，是我国证券法律制度保护投资者合法权益这一基本原则的具体体现。这一制度的实施，给原来一直处于低迷状态的证券市场注入了一支法律的“强心剂”，提升了投资者对证券市场的信心，迎得了学界与实务界人士一片如潮好评。但其作为一种新生制度，尚属摸着石头过河的阶段，无论在理论上还是实践中正面临挑战，在部分制度安排上存在缺陷，还有待于进一步完善。

一、组织模式设计问题

根据设立模式的不同，证券投资者保护基金总体可分为两种：一种是独立模式，是指成立独立的投资者保护公司，由其负责投资者赔偿基金的日常运转，美国、英国、爱尔兰等证券市采用了这种方式。另一种是附属模式，是指由证券交易所或证券商协会等自律性组织发起成立赔偿基金，并由其负责基金的日常运转，加拿大、澳大利亚、香港等市场采用了此种模式。我国《管理办法》第九条规定“基金公司设立董事会、董事会由9名董事组成，董事长由证监会推荐报国务院批准。董事会作为公司的决策机构，全面负责公司的运营和管理，董事会对基金的合理使用及安全负责。”显然，经组织模式问题上，我国吸纳了独立公司的模式。虽然借鉴或模仿使我们的立法者与决策者在一定程度上达到了“省心省力”的效果，但是“西学东渐”并没有实质性的置换或改良内藏于中华民族心理的传统价值观念，所以《管理办法》所创制的独立模式及其实践使我们步入“踏进同一河流”的境地。首先是董事会人员的组成不当。我国投资者保护基金公司的企业登记资料显示，该公事的董事会由8人组成，主要由财政部、央行、证监会及上证所、中国证券登记公司的人员组成。尽管对于这种偶数的董事会人员组成我们可以推理可能是出于各方面力量均衡考虑，但它却会导致在票数相同时议而不能决的结果。虽然按照惯例，在董事会决策时票数相同时，董事长可以多投一票，但是此举却与公司法理相违背，因为从公司法理出发，董事长只是董事会的召集人和法定代表人，其表决权重应与其它董事无异。其次是角色定位不准确。对于创立目的在于保护中小投资者的保护基金公司，其董事会组成人员清一色的出自政府监管部门，没有社会公众甚至证券公司的代表，这等于削弱了社会公众话语权和基金公司动作的独立性，同时还可以能滋生寻租和依赖政府的心理。另外从保证决策专业性、科学性、效率性的角度出发，政府官员也不宜通过在董事会中占有多数席位来主宰董事会。

针对上述我国“有形而无意”的独立模式，笔者认为应当将美国版的独立模式作为我们参考与印证的对象，有必要对目前的董事会进行“平民化”和“亲民化”的改革。落实董事会法定人数为9人的规定，增加董事会人员具体组成的规定，明确规定董事会应有投资者代表、律师等能够代表公众利益的人员参与，进行官方与非官方董事的适度抗衡性配置，从而有效发挥各方面的积极作用，减少保护基金公司自于审计、自我执行的尴尬境地，实实在在地体现投资者的话语权，并进而传导出保护基金制度应有的功能。如果在董事结构上能够有民选代表进入，必然会促使保护基金在赔偿分配上更公开透明、更公平合理。同时，还可以参照上市公司的独立董事制度，由三大部门分别派出代表任的任公司的独立董事，这有助于派出代表独立于基金公司，保证监督的有效性。

二、资金筹集问题

目前，国外投资金者保护基金的资金来源有会员缴纳会费，这是最主要的一种资金筹集方式，另有投资收益构成基金的重要收入来源，还有借款、罚金、官方拔款及其他方式收入。我国《管理办法》第12条规定基金公司的资金主要来源的六种方式，即上海、深圳证券交易所在风险基金分别达到规定的上限后，交易经手费的20%纳入基金；所有在中国境内注册的证券公司，按其营业收入的0.5—5%缴纳基金；发行股票、可转债等证券时，申购冻结资金的利息收入；依法向有关责任方追偿所得和从证券公司破产清算中受偿收入；国内外机构、组织及个人的捐赠；其他合法收入。表面看我国“基金公司”的资金来源相当广泛，但现行的这种资金收入结构存在细微制度上的不合理之处。首先是现行资金收入过分依赖央行的再贷款，将不利于保护基金的“自力更生”和良性循环。证券公司会费收入、交易经手费及申购资金冻结利息的收入受证券市场状况影响很大，保护基金公司如没有进行债券等投资增加收入，对于整个证券市场来说，在其遭受风险侵袭之时，这些资金也会表现得捉襟见肘。虽然《管理办法》第13条规定“基金公司设立时，财政部专户储存的历年认购新股冻结资金利差余额，一次性划入，作为基金公司的注册资本；中国人民银行安排发放专项再贷款，垫付基金的初始资金” 。但“天下没有免费的午餐”，先由央行垫付的这笔款从性质上讲，是保护基金公司的借款，最终还是要偿还的。其次是费用分担上有欠公平。虽然《管理办法》规定以“经营管理、运作水平、风险度”等作为证券商具体费用承担比例的依据，但在目前对券商的经营管理、内控机制进行计量化评估的体系极为微弱的情形下，对其管理水平及风险度无从考证，这种“一刀切”的收入方式无法确保其确定应缴纳的会费数额公平合理，这就使得这一标准规定处于形同虚设的境地。

针对上述问题，笔者认为其一明确保护基金投资规则非常有必要。保护基金公司对资金应当以安全、稳健为着要原则，细化投资方式，特别是在保证保护基金在一定时期内能足够应付市场需求后，适当增加一些安全性较好的上市流通的证券投资基金、特定的股票、共他金融债等，以增加保护基金的收入。同时还可以借鉴国外的经验，将违规券商及高层管理人员的罚没资金纳入收入来源范畴，扩大保护基金的收入。其二本着权利义务相配的原则，务实地采取综合化标准来确定会费的多少。《管理办法》第十二条这种简单的风险率标准规定并没有解决定价困难的问题，因此需进一步规定来明确对不同风险券新风气评估体系及支付标准。如可以通过综合考虑券商的资产规模、客户数量、利润高低、管理水平及风险情况等，设立建立两个计算标准以确定会员费率。一个计算标准为普通会用，以整个券商业的风险度为标准，参照保护基金会员的数量或者基金提供补偿金的数额决定会费的金额；第二个标准是超额会费，根据基金补偿金额之外的赔偿责任来确定，这部分会费就是高风险的价格，这可以鼓励会员减少其对客户承担的超出保护基金补偿金额之外的赔偿责任。必要时还可确立基金适度与充足的原则，即资金如果达到一个理想度，则可以减片或少征或停征，以减轻会员的负担；如果遇有意外事件发生导致投资金者保护基金出现困难，也可进行不定期收费。如此不仅可以兼顾费用分摊之公平，而且可以弱化证券机构可能侥幸存在的逆向风险选择。

三、基金赔付问题

从金融学的角度来看，证券投资者保护基金制度是一种补偿基金制度，补偿基金制度是金融安全网中的重要组成部分之一。这道安全网是监管当局、金融机构共同编制的一种带公共性质的安全保护网络，是投资者利益保护的最后措施。各国（地区）投资者保护基金的赔偿限额并没有统一的范围，根据当地情况而定。根据我国《管理办法》第三条、第十七条以及财政部、人民银行、银监会、证监会联合发文的《个人债权和客户证券交易结算资金收购意见》、《个人债权及客户证券交易结算资金收购实施办法》、《关于证券公司个人债权及客户证券交易结算资金收购有关问题的通知》等规定，在赔付对象及范围上存在不合理这处。首先是赔付对象上，范围过宽。《管理办法》中没有对“债权人”的范围，债权人的财产范围没有明确的规定和限制，仅是《收购意见》将机构投资者债权排除在基金赔付的范围之外，但与证券公司被撤销、关闭和破产密切相关的股东、董事、经理等过失方也属于个人，并没有被排除在受偿对象之外，范围过于宽泛，这显失公平并容易诱发券商和投资者的道德风险。其次是在赔付额度上，没有上限的规定。我国对结算资金与个人债权采取了分类处置的方法，即对个人储蓄及客户证券交易结算资金的合法本息全额收购；对“个人债权”《收购意见》规定，对客户保证金10万元（含10万元）以下的个人债权进行全额收购；超过10万元的个人债权，超过部分九折收购。这一赠付标准显得过高，而且没有上限规定，特别是针对本应由个人承担风险的委托理财等个人债权进行偿付，同样也容易诱发道德风险。

针对上述亟待解决的问题，笔者认为其一是要适度的确定不属于赔偿保护范围的对象。在现有中国证券投资者保护基金的保护对象个人债权的基础上，将被撤销、关闭和破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施的券商的董事、高级管理人员、关联人以及其他对券商陷入清算破产负有责任的主体排除在可获得赔偿范围之外，以降低道德风险。同时为了规范市场，还应该将在资本能力、专业能力、信息上具有优势的证券公司的合伙人、董事、监事、高级人员及这此人员的近亲属、非流通股股东全体排除在受偿者之外。其二是证券投资赔偿基金实行有限赔付制度。投资者入市的目的就是为了赚钱，如果券商倒闭后，基金公司对投资者的损失进行全盘“买单”则他们显然在选择券商时不愿费时费力，这样投资者对券商形成的优胜劣汰作用会大大减少，同样也造成了一种利益与风险不平衡的结果。因此，设定有限赔付制度可以避免利益与风险相衡不公的结果出现。

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作者简介：黄晓莲，女，浙江省松阳县人民检察院。