养老保险支出效率研究述评

【摘要】养老保险支出效率问题涉及公共财政学、社会保障学、金融学等众多学科，属于学科交叉研究领域。国内外关于公共支出、养老保险制度的研究是本文的理论基础和逻辑起点。本文简要地阐述了效率的内涵，并从公共支出效率的研究对象、研究方法和公共财政视角下的养老保险制度三个方面梳理了国内外研究者的研究文献。在此基础上，从研究趋势和现行研究存在的问题两个方面对相关研究进行简要的评论。

【关键词】养老保险支出 效率 述评

效率问题一直是经济学研究的核心问题之一。早期有关效率的研究主要围绕微观经济学中的厂商生产理论展开。20世纪80年代以后，新公共管理运动兴起，生产效率被移植到公共领域，国内外学者围绕公共支出效率进行了大量的研究并取得了丰富的成果。养老保险支出作为公共支出的重要组成部分，研究其效率高低具有重要的理论价值和现实意义。有鉴于此，笔者梳理了国内外研究者的研究文献，并从研究趋势和现行研究存在的问题两个方面对相关研究进行简要的评论。

一、公共支出效率的内涵

经济效率可以分为配置效率与技术效率两类。配置效率理论最早可以追溯到20世纪初期，帕累托（V.Pareto，1906）在一篇有关经济效率和收入分配的论文中给出了帕累托最优这个概念，用以描述资源配置的理想状态。庇古（Pigou，1928）提出庇古均衡模型，分析了关于公共产品和私人产品之间有效配置的条件。此后，萨缪尔森（Samuelson，1954）提出公共产品供给局部均衡模型和一般均衡模型；公共选择理论将公共产品配置与政治决策联系起来，这些研究成果极大地丰富了公共支出配置效率的内涵。最早对公共部门技术效率进行阐述的代表人物是马克斯・韦伯（Weber，1949），他提出官僚制模型论证正式组织结构对效率的决定作用。哈维・雷本斯坦（Leibenstein，1966）提出X效率理论，明确指出存在着与配置效率不同的效率问题，即非配置效率，从此技术效率成为公共支出效率研究和公共支出绩效评估的重要内容。

二、公共支出效率的研究对象

国内外学者对公共支出效率的研究按研究对象的不同大致可分为三个层次。

第一层次是对整体公共支出效率的综合评价。阿方索（Alfonso，2005）以23个OECD国家公共部门支出为考察对象，采用层次分析法和自由处置壳方法获得绩效值（PSP）与效率值（PSE），发现公共支出规模较小的国家效率通常较高。汪博兴、王金秀（2008）运用数据包络分析中国东中西三大区域之间公共支出效率的纵向和横向差异，研究发现东部地区公共资源配置较为合理，中西部地区公共支出效率仍然较低。陈诗一、张军（2008）利用DEA-Tobit两阶段模型考察了1978-2005年中国省级地方财政支出的相对效率，并分析了影响各省支出效率的环境因素。

第二层次是对按职能划分的公共支出效率进行评价，如社会性支出、教育支出、公共卫生支出等。崔元峰、严立东（2006）对1995-2004年财政农业支出资金进行了DEA检验，结果证实我国财政农业支出资金整体效率不高，并存在逐年下降的趋势。戴维・豪纳（David Hauner，2008）以俄罗斯79个地方政府卫生、教育和社会保障支出为研究对象，发现非DEA相对有效的地方政府削减百分之三十至百分之五十的政府预算，仍能够获得同样的产出。陈刚、李树（2010）分析了中国地方政府的社会性支出效率，发现政府规模、行败、收入差距和人均GDP等环境因素是降低社会性支出效率的变量。王宝顺、刘京焕（2011）核算了我国地方财政卫生支出的技术效率值、纯技术效率值以及规模效率值，并通过测算Malmquist指数以衡量中国地方公共卫生财政支出生产率的动态变化。

第三层次是对特定公共部门支出或特定公共项目支出进行效率评价。维塔利亚诺（Vitaliano，1997）以美国235个公共图书馆为研究对象，分析其支出效率，发现私人运营的图书馆效率普遍高于政府运营的图书馆。洛伊卡宁（Loikkanen，2006）以芬兰地方政府社会保障服务为研究对象，分析公共部门服务效率。成刚、孙志军（2008）同时运用参数法和非参数法分析我国高校1998-2005年的效率状况，研究发现我国高校的平均技术效率较高，学校的外部因素和大部分内部因素显著影响学校效率。

三、公共支出效率的研究方法

国内外对公共支出效率的研究主要沿两条技术路线展开：一是采用非参数方法，通过选取一定的投入和产出指标测量研究对象的相对效率，如数据包络分析法和无界分析法。弗朗索瓦（Francois，2008）运用数据包络分析方法，以地方政府预算总支出为投入变量，选取人口数、学生数、公路里长、犯罪率等13个指标作为产出变量，估计了地方政府的相对效率。二是通过选取一定的指标对公共支出的绩效进行量化，采用计量工具或加权综合评价等参数方法测量研究对象的绝对效率，如层次分析法、因子分析法和随机边界分析法。康斯坦迪诺斯（Konstantinos，2008）采用层次分析法选取了教育、管理、基础设施建设和稳定性四个指标度量了公共支出的绩效。唐齐鸣、王彪（2012）利用随机前沿分析方法测量地方政府财政支出效率及其影响因素。由于非参数方法和参数方法各有一定的局限性，学者们倾向在效率评估的过程中同时使用多种分析方法以获得更为可信的实证结果。阿方索（Alfonso，2005）同时采用层次分析法和自由壳处置法研究23个OECD国家公共部门支出效率。梅建明、王琴（2012）同时采用数据包络分析和主成成分分析核算了40家中小企业创新基金项目的投入产出能力及绩效水平。

四、公共财政视角下的基本养老保险制度

在计划经济体制与国家财政概念下，养老保险本属于社会保障学研究的范畴。随着市场经济的建立和完善，公共财政概念深入人心，公共财政学的研究范围得以扩展，有关支出效率的研究对象不仅包括传统意义上体现国家职能的政府财政支出，还包括满足社会需求的公共支出，比如社会保障支出。林治芬（2001）指出市场经济是公共财政和社会保障共同的来源，从时间顺序上看，社会保障先于公共财政产生，当社会保障普遍发展成为一种制度时就自然融入了公共财政之中；社会保险基金实质上是财政资金的转移和让渡，如果不征收社会保障税（费），那么这部分价值就会以利润或所得税的形式成为财政收入。由此可见，社会保障与公共财政有着极深的渊源，学者们在公共财政视角下对我国基本养老保险制度展开了一系列的讨论和研究，取得了不少具有理论意义和实践价值的成果。

国内学者对于养老保险绩效的探讨从多个角度展开，包括养老保险综合绩效评价、养老保险投融资效率评价、养老保险支出绩效评价等。张平（2009）指出学术界对于我国社会保障支出绩效的研究多为定性分析缺少定量分析，从三大方面探讨了我国社会保障支出绩效评价的难点并设计了一套评价政府社会保障支出绩效的指标体系。李星、李建华（2009）采用DEA方法对我国的养老保险制度进行了运行效率测算和分析。研究发现1992至2006年养老保险制度运行的效率呈现规模收益递减态势，整体运行效率低下且存在较大的地区差异。蔡小慎、张瑞丽（2009）按照东中西三大区域考察了2006年我国养老保险水平的地区差异，研究表明虽然1997年以后现行基本养老保险制度在全国范围内统一实施，但由于各地的自然资源、经济实力、人口结构等差异，特别是政策偏好差异，致使我国基本养老保险水平呈现出明显的地区差异。许春淑（2012）以我国各地区城镇和农村养老保险制度为视角，从养老保险基金收支、养老保险基金管理、养老保险与经济社会三个方面设计了31个指标，构建起我国公共养老保险制度综合评价指标体系，并采用因子分析和模糊数学综合评价方法，实证分析了2009年我国29个省份的养老保险制度综合绩效。于宁（2012）以公共支出绩效评价的基本原理为理论基础，结合老龄化的现实需求，构建了一套完整的基本养老保险基金支出绩效评价指标体系。该指标体系包括投入类、过程类、产出类、效果类四种基础性指标和经济性、效率性、有效性三种评价性指标。每一类指标下设一级指标和二级指标并赋予不同的权重，通过对每种指标进行评分，即可获得被评估单位的基本养老保险基金支出绩效。

五、国内外研究简评

依照上述文献的介绍，不难发现，国内外有关公共支出效率和养老保险绩效的研究存在以下明显的趋势。一是研究范围的扩展，有关支出效率的研究和绩效评估从最开始的政府财政支出逐渐扩展到广泛意义上的公共支出，这种趋势正是我国公共财政发展的真实写照。二是研究视角的微观化。对于公共支出效率的研究一开始着眼于不同国家整体公共支出效率的比较，随后学者们意识到这种比较具有很大的局限性，转而开始研究一国内部的公共支出效率，从整体公共支出到特定职能的公共支出，再到特定部门或特定项目的公共支出，研究视角不断微观化，这使得关于公共支出效率的评估更加精确和具有更强的现实指导意义。三是研究工具的丰富化。最初学术界和实务界对某一类公共支出进行绩效评估时，往往设计出一组指标并赋予每个指标权重，通过归一化处理计算出绩效值，然而这种方法主观性较强，即使经验丰富的专家也不一定能够胜任。随着数理工具的发展，大量工具被运用到效率研究和绩效评估之中，比方说层次分析法、因子分析法、数据包络分析法、自由处置壳方法、随机边界分析法、厚边界分析法、自由分布法等。这些数理工具大大扩展了效率研究和绩效评估的研究视野，使得定量分析更加全面客观。然而，数理工具的使用都有其特定性和局限性，研究者们在研究的过程中为了获得更具说服力的实证结果，往往综合运用多种效率测量方法。

顺应绩效预算改革的浪潮，对于公共支出效率的研究成为国内公共财政学和公共管理学研究领域的热点问题。然而，我们必须意识到，当前有关公共支出效率和绩效的实证研究仍然存在不少有待解决的技术问题，值得进一步思考。首先，公共支出效率刻画的关键在于如何界定公共支出的投入和产出，科学客观的选取评价指标是效率研究的难题，由于评价指标选取的主观性较大，有的指标根本无法反映真实的产出，学术界对于效率测量的结果往往争论不休、莫衷一是。其次，需要警惕数理工具在公共支出绩效评估领域的滥用。数据包络分析方法作为效率测量的主流工具，其所能够反映的问题具有局限性：仅适用于刻画投入产出之间的关系。这对于注重全面性、综合性的公共支出绩效评估来说，往往是不够的。公共支出绩效评估，需要从经济性、效率性、有效性三方面做出全面的评价，经济性指标反映的是成本最小化的程度，效率性指标反映投入与产出的关系，有效性反映公共支出所达到预期目标或效果的程度。可见数据包络分析只是对其中效率性指标的反映，指望单一的测量工具能够全面的评价公共支出绩效，这种逻辑是不严谨的。最后，公共支出滞后期和外溢性的衡量是当前效率评估模型难以解决的一个问题。周国平（2002）对财政支出效益滞后期的计算理论和方法做了一些初步的探讨。然而大部分学者进行公共支出效率评价时并没有考虑公共支出的滞后性，这可能会对效率测量的准确性造成一定的误差。有的学者在进行实证研究时凭借经验选择公共支出效益滞后期，此方法较为主观，所获得的效率值可信度同样不高。总之，囿于国内统计数据的质量和效率测量工具的局限性，公共支出效率测量的准确性及现实指导意义仍有待探讨。但不可否认的是，在国内外学者的共同努力下，越来越多视角独特、理论严谨、测量方法先进的研究成果面世，为我们后继者开拓研究思路和扩展研究范围提供了宝贵的指导思想和学术资源。

参考文献：

[1]张平.我国社会保障支出绩效评价的难点与指标体系构建[J].现代财经，2009，（6）.

[2]王宝顺，刘京焕.中国地方公共卫生财政支出效率研究[J].经济经纬，2011，（6）.

[3]林治芬，苏王军.政府社会保障财政责任度量与比较[J].财政研究，2012，（2）.