林业局林业投资调研报告

一、河南省非公有制林业发展现状

据调查，全省现有个体私营造林户861*3户，承包造林1909万亩。其中面积在200亩以上的个体私营大户有4376户，共承包荒山、荒滩172.66万亩，已完成治理面积125.76万亩，占总承包面的72.8%；从承包期限上看，其中30年至70年使用期的有2380户，面积89.8万亩，占承包大户的54%，50年以上使用期的有341户，面积21万亩，占承包大户的7.8%（2002年数字）。全省现有木材加工厂7000多家，年加工能力为65万立方米，其中企业总数的90%以上和生产能力的80%以上为非公有制（2002年数字）。主要经营形式如下：

（一）营造林方面

1、独资经营：承包人通过协商转包农民土地或通过参与集体组织竞标拍卖买断或获取宜林“四荒地”废弃地、农地或河、路、沟、渠林地使用权，自行投资兴办林业。这种形式的特点是外界制约因素少、自主经营权力大、投资风险小。如鲁山县司法局副局长宋健民，一次性买断董周乡石峡沟村5140亩荒山40年的使用权。引种栽植丰雪桃、巨桃、日本斤柿、美国无核提子、凯特杏、欧洲李、金太阳杏、美国纯种8号油桃等18余种优质果树及绿化树18万株。实行山、水、田、林、路统一规划，综合治理，并与河南农大、北京农大合作推行无公害栽培管理，他注册的丰雪桃个大、质优，远销香港、深圳等地，供不应求。今年采摘鲜果10万斤，育苗100万株，净产值可达160万元。

2、合资经营：①由多户农民合伙出资参与竞标或通过其他形式获得“四荒”宜林地使用权，共同开发，利益共享，风险共担。②农民联户承包，统一出资规划、购苗、栽植，分户经营管理，收益自行支配。③当地农户出面竞标或其它形式获得土地使用权，以土地和日常管护入股，同资金入股方共同开发。这种形式的特点是投资主体多，造林规模大，产品易形成市场。

3、公有民营：将国有或集体所有的宜林地，利用国家造林项目资金或集体出资统一治理造林后，交农民经营管理，集体收取少量的承包费。这种形式的特点是能够解决农户有劳动力，但缺乏资金投入的问题，最终实现集体得绿、群众得利。

（二）林木种苗和花卉苗木生产方面

近年来，种苗和花卉市场行情看好，投资种苗和花卉的个体和私营业主大幅度增加。全省每年繁育林木种苗30多万亩，其中群众和个体、股份合作制育苗占85%以上；全省各主要花卉和绿化苗木生产大县，也都是以个体花农为主体形成的。外资造林项目完成的造林面积约有80%为非公有制林业。速生丰产林工程我省将重点在黄河、淮河流域实施，预计非公有制林业所占的比重将更大。

（三）林业产业方面

非公有制林业在林产工业发展中占有重要地位。我省林产工业虽然有一定基础，但与先进省（区、市）比较相对落后，在木材加工行业除了为数不多的国有企业外，发展较快的是个体和私营加工企业。

二、河南省非公有制林业投资概况

(一)投资现状

非公有制林业的发展极大地调动了广大群众植树造林的积极性。扩大了非公有制林业投资的来源渠道，促进林业投资主体的多元化，解决了长期以来林业投入不足问题。非公有制林业的发展，理顺了林业经营体制，进一步明晰责、权、利关系，使社会各界群众以资金、山场、种苗、劳力、技术等要素积极参与林业开发，改变了过去因林业投资主体单一而造成的林业资金短缺的状况，实现了林业由国家、集体投入为主向国家、集体、个人及外资等多元化投资的转变。近三年来，全省非公有制经济成份向林业投入达19.2亿元，极大地缓解了我省林业投入不足的问题。2002年以来，漯河市造林投资5000余万元，其中个体投资达3600万元。伊川县拍卖“四荒”7.5万亩，收回拍卖承包金150余万元。扶沟县大新镇新南行政村一个荒坑，过去长期荒芜，后来以5300元拍卖给一位个体经营者，很快造上了林。襄城县灵树村公开拍卖120亩荒地，预计收取拍卖金1.5万元，最后拍到2.8万元。

(二)投资结构

非公制林业的快速发展，改变了过去单一由政府投资林业的现象，呈现出了林业投融资形式多样化的趋势。从投资来源结构来讲，有个人投资、合伙投资、股份合作投资、联营投资等多种形势。从资金结构来讲，有银行贷款、财政投入、其它借款、自筹资金等形式。从下面的典型分析中，可以反映出大体的投资结构。

单位：万元

单位名称项目总投资自筹资金银行贷款财政投入其它资金

鲁山县林丰庄园410186815093

100%45%21%12%22%

从表中可以看出，对于从事非公有制营造林生产的个人或企业来讲，其主要投资以自筹为主，辅助以银行贷款或其它借款，政府用于引导投入的资金量相当少，甚至没有。

在非公有制林业加工业中，上述投资结构进一步明显：

单位：万元

单位名称项目总投资自筹资金银行贷款财政投入其它资金

夏邑县宏业恒泰木业公司420100320

100%24%76%

从上可以得出，我省非公制林业投资结构是以个人投入为主，各类借款为辅，财政无偿投入较少的状况。

三、河南省非公有制林业投资中存在的问题

由于历史的原因，长期以来，我省财政投入用于非公有制林业发展的资金相当少。同时，又因林业生产周期长，部分营林生产及加工业风险较大，技术含量不高，科技支持不力，易受市场波动的影响等，金融部门对林业生产的贷款支持很少，对非公有制林业的支持更少，现有的一些优惠政策也因种种原因很难落实到位。据调查，资金不足，尤其是后续资金不足已成为非公制林业发展的主要制约因素之一。同时，投资结构不合理，投资主体不明和投资形势不能科学把握也在一定程度上影响着非公有制林业的发展。

(一)投资主体不确定

2003年中共中央国务院关于加快林业发展的决定进一步指出，要放手发展非公有制林业。国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、单位职工等都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。同时切实落实了“谁造谁有、合作共有”的政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境，使非公有制林业发展面临着从未有过的良好机遇。一些合伙制营造林大户不断涌现，联合投资，共同收益。出现了一次投资非公有制林业的高潮，但也产生了一些盲目的投资，使一些地方产生了投资主体不明确的问题，从而导致直接经营者责任心不强，持续开发能力较弱，有些地方出现了投资过热之后的过冷现象。如我们这次所抽取的鲁山县兴隆种殖有限公司，由四个人共同出资承包经营8600亩荒山，搞林业综合开发，但由于投资主体不能严格确定，责权利不能明确划分，在四个人联合投入前期费用后，后续资金跟不上，加之现有的经营者责任心不强、投资回收期较长等原因，现公司处于生产停顿阶段。

(二)投资结构单一

投资结构目前较为单一，投资非公有制林业的资金多为私营业主发展二、三产业积累的资金。由于内部经营管理体制的滞后，资产难以变现，多为靠信誉少量借款投资，依靠银行贷款等其它投资渠道的融资能力有限。另外，林业生产周期长，比较经济效益低，易受自然灾害的影响，实行股份制经营风险较大，加之财政林业投资引导政策的不完善，造成林业投资结构及形式单一。

(三)投资总量不足

现有非公制林业经营者投资能力有限，后期工程资金往往难以为继，造成开发与投资矛盾日益突出。开发治理荒山是一项系统工程，涉及林、水、渠、路、电等多个方面，一次性投资比较大，资金的短缺使开发治理进度缓慢。虽然近几年国家向林业的投入大幅度增加，但主要是由地方政府集中管理使用，对非公有制林业发展支持力度很小。一些政策性投入被棚架、截留，往往到不了生产经营者手中，林业政策性贷款到不了位，不能用于生产经营活动。如：鹤壁市山城区鹿楼乡贡日禄等11户村民联合承包荒山3320亩，先后投资120多万元，修路、架电、修渠、买苗等，由于造林周期长、见效慢，加之一些自然灾害的影响，没有后续发展资金。

根据对鲁山县造林大户的调查，荒山造林前期开发投资巨大，仅依靠个人无力承担。由于缺乏相应的资产评估体制，现有的荒山资源无法作为资产盘活，开发所需资金难以通过银行贷款途径解决。另外农发资金、扶贫资金、以工代赈资金有限，难以向个人提供充足的开发资金，致使承包大户的规模开发受到限制，甚至陷入举步维艰的境地。有的利用收益投入，采取滚动发展的措施，投资荒山开发，但是制约了规模效益的发挥，也出现了开发中的短期行为。

(四)投资效益与生态、社会效益的冲突

非公制林业的投资者，绝对多数是发展用材林、经济林，对于用材林的发展，投资者大多认为投入后难以收益。目前，由于我省分类经营相对政策滞后，商品林采伐计划管得过死，与投资者的目标相去甚远。根据市场经济规则，所有者有权按市场需求采伐木材，追求经济效益的最大化，可现行的采伐限额管理制度重点体现的是林业的生态和社会效益，其严格规定任何单位和个人不准私自采伐林木，有些地区甚至于连《森林法》规定的“除自留地和房前屋后个人所有的零星林木外”都不例外，所有林木采伐必须经过审批，发入采伐许可证后才能进行采伐。非公制林业经营者无法按照自己的经营方案或根据当时市场需求进行采伐，经营自受到严重限制。同时，在一些林业经营大户中，也有部分被划入生态公益林，生态和社会效益严格影响了经营者的经营效益。

其次由于受物质利益驱动，绝大多数经营者注重经济效益，忽视生态和社会效益。发展建设多为经济林和速生用材林，栽植生态公益林少。特别是在荒山开发中，破坏原生植被整地造林，森林生态效益优先的原则，得不到较好体现。

(五)林业税费的制约因素

2002年我省农业特产税3.19亿元，其中来自经济林产品的税收达2.98亿元，占到93.42%。据调查，在一些地方，林果业的特产税实际征收税率高达16%，远远高于国家规定的8%。特产税的征收在一定时期增加地方财政收入，繁荣地方经济，增加农民收入过程发挥了重要的作用。但是近年来，随着市场经济的发展，经济林产品出现市场需求及供应的结构性矛盾，果贱伤农等现象，农民收益下降。特产税的征收在一定程度上制约了农业种植结构的调整和效益的提高，致使果农的收益下降。原木在生产和销售环节重复收税，高达16%，另外育林基金的征收达15%，“一税一金”的征收高达木材销售额的31%，从事造林育林的木材生产者的收益大幅下降。制约着林农从事和投资林业生产的积极性。我省“十五”期间，年核定商品材采伐限额330万立方米，木材年销售额应在6.6亿元左右，仅税收和育林基金就占21%，高达1.39亿元，另外加工地方的名目繁多的乱收费项目，扣除林木生产成本后，林农的收益所剩无几。育林基金的征收比例过高，影响了林农从事林木培育的积极性，根据《育林基金管理办法的规定》，林农应得到提取额25%的返还，实际上基层林业主管部门未按规定返还，并且违背了“取之于林，用之于林”宗旨，育林基金被挤占、挪用、截留和用于弥补行政事业费的不足或平衡预算。

林业税费过重及管理的混乱，一方面挫伤了经营者的积极性，另一方面使众多想进入该领域的投资者望而却步。其所产生的严重后果是：一是林农不愿采伐林木，待价而沽；二是严重挫伤了发展非公制林业的积极性，使一些地方宁愿山荒着也不愿去承包造林；三是偷砍偷运现象越来越严重，森林资源保护的压力日益增大；四是由于无利可图，木材经营者也不愿意收购木材，严重阻碍了中小林业企业的发展。上述四方面的后果在一定程度上形成了制约着非公制林业投资的瓶颈。

(六)现有资金信贷政策的不足

金融部门的支持应是解决非公制林业发展过程中资金不足的主要途径之一，但长期以来，由于森林资源资产评估机制的不健全，导致相关抵押贷款政策一直没有出台，信贷资金没有大规模地应用于非公有制林业发展的投资。即使现行的一些优惠贷款政策，由于林业生产自身生产周期长、经济效益见效慢和银行的商业化运作，使优惠的贷款政策在落实过程中较为困难。从目前来看，几乎所有用于林业的信贷资金都是短期的，有的甚至是几个月，这与林业生产活动周期较长形成了尖锐的矛盾，极大地制约了有能力的投资者从事林业的发展。

(七)投资环境的不完善

非公制林业经营者参与林业活动时间并不很长，经验不足，因此，国家政策及法律监督机制还不完善，加上某些地方由于个别政策执行者的水平及素质不高，以权代法，以势压法等，常常造成政策执行上的扭曲，造成林地的使用权极易发生变化，产权不明。有的承包期过短，有的把明确划给农民的责任山、自留山以“四荒”名义强行收回，还有的随意变更与非公制投资主体签订的林地使用合同等，法制环境对非公制林业的发展十分不利，非公有制林业经营的外部环境较差。其次，非公有制林业投资主体获得的林地使用权往往不完整。在生产什么、如何生产等方面受到了不必要的限制，缺乏经营自。再者是林业流转不活，政府和集体经济组织干预过多，限制了林地的流转，使林地固化在原经营者手中；即使有些流转的，由于交易成本过大，也难以得到预期利益。这些不公平的竞争环境，加大了林业投资风险，降低了预期回报率，恶化了非公制林业的投资环境，挫伤了非公有制林业投资主体的投资积极性。

四、方法与对策

借鉴发达地区扶持非公制林业发展的政策，结合我省实际，采取各种有效措施鼓励、支持和引导非公制林业的投资，为非公有制林业发展创造公平的环境，适宜的政策，合理的税费，让非公制林业经营者在发展中实现良性循环，使蕴含在林业发展中的巨大发展潜能充分释放出来，成为我省实现《绿色中原规划》的持久动力。

（一）转变思想，依法行政，创造良好的投资环境

从不合时宜的错误观念中解放出来，正确认识非公制林业的作用和巨大的发展潜力，理清制约非公制林业投资的制度限制，真正树立各种经济成分都可以参与林业建设，平等竞争，共同发展。同时，树立良好的服务意识，严格依法行政，从政策支持、技术服务、信息共享等方面加大对非公制林业的支持，突破现有不适宜的体制约束，为各类经济主体进入林业创造出良好的外部投资环境。

（二）放宽政策，引导投资

为加快非公有制林业的发展，政府应对非公有制林业发展的不同阶段，制定并出台相关优惠政策，使经营者有充足的利润，踊跃投资林业生产。凡营造生态公益林的，免除一切税费。凡营造商品林的，政府减化林木采伐审批手续，减免育林基金等，使经营者具有相应的自，但林木采伐后必须在两年内完成更新任务。私营造林大户在树种及造林标准上达到国家重点林业生态工程建设标准的，也应纳入国家重点工程项目，在投资上享有平等的待遇。在农业投资方面，适当放宽和简化发展非公有制林业的贷款手续。金融、财政、扶贫开发、以工代赈、农业开发等部门要在资金投入上，向非公有制林业方面倾斜。要坚持国家、集体、个人一齐上，股份制、合作制、外资等共同发展，营造大力发展非公有制林业的良好氛围。要减免各种税费项目，降低税费征收比例。

（三）明晰产权，机制创新

要不断改革传统的林业经营模式，实行林地所有权和林木经营权分离。对经过公开拍卖或转让的土地所有权或经营权，要规范合同程序，林业部门及时给予办理林木权属证书，明确经营者的责、权、利，用法律的形式切实保护经营者的合法权益，将林业存量资产引入市场机制，融入市场流通。林权证书可作为抵压贷款的有效凭证，进行资产抵押贷款，解决经营者后期资金缺乏的问题，促进非公有制林业的可持续发展。

（四）加强投资管理，搞好服务

政府部门要加强对非公有制林业投资的管理，及时提供各种信息服务，解决在非公有制林业投资过程中的问题，及时提供各类投资信息，特别是各级林业部门要积极为发展非公有制林业提供服务。一是认真做好调查规划设计工作，帮助经营者做好技术服务，做好病虫害的预测预报和综合防治工作。二是稳定山林林权，搞好林权清查登记，颁发《林权证》，认真做好山林权属纠纷的调处工作。三是帮助经营者协调资金，加大政府资金扶持力度。四是提供法律政策服务，严历打击各类破坏森林资源的违法犯罪活动，以防止资产流失和违法操作现象，保护所有者和经营者的合法权利。五是简化各种审批程序，为非公有林经营者在林木采伐、销售、运输、经营加工等方面提供高效、便捷的服务。

（五）尽快建立森林资源资产评估机构

当前林业已经作为一种产业推向市场，森林资源资产评估机构应及时建立，它是把生态公益林和商品林作为一种商品推向市场必不可少的机制，它能保护所有者和经营者的合法权益，避免国有林、集体林和个体林在产权流转过程中遭受不必要的损失。同时，也是解决非公有制林业投资者后续资金不足的主要途径之一。

（六）加强对非公有制林业发展的金融支持

协调有关金融部门抓住国家要继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，在完善森林资源资产评估机制的基础上，协商解决非公有制林业投资者后续资金短缺的问题，具体贷款期限可根据林木的生长周期由银行和企业协商确定，并视情况给予一定的财政贴息。有关金融机构对个人造林育林，要适当放宽贷款条件，扩大面向农户和林业职工的小额信贷和联保贷款。林业经营者可依法以林木抵押申请银行贷款。鼓励林业企业上市融资。

（七）减轻林业税费负担

继续执行国家已经出台的各项林业税收优惠政策，并予以规范。按照农村税费改革的总体要求，逐步取消原木、原竹的农业特产税。取消对林农和其他林业生产经营者的各种不合理收费。改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步全部返还给林业生产经营者。