温州民办教育改革试水

去年，备受关注的温州民办教育综合改革进入试水阶段，主要任务是在100所首批推进学校中全面贯彻“1+9”文件，破解实施过程中的困难和障碍。

当身负为中国民办教育改革探路重任的温州从理想走到现实，业界最为关心的是：一年多来，被寄予厚望的“1+9”政策是否有效落实？法人分类管理、产权、合理回报、教师身份等阻碍民办教育发展的政策能否真正得以突破？温州民办教育改革如何在权衡、碰撞中逐步走向成熟？

如何更好发挥民办教育的引擎作用、真正破解民办教育发展中的“瓶颈”，先行先试的温州在政策上的“破冰”，在实施过程中积累的经验、遇到的困难、破解的办法或许能为其他城市提供借鉴。

30多年前，温州人以其“敢为天下先”的开拓精神勇立中国改革开放的潮头；30多年后，这座城市再次以“改革者”的身份受到媒体和业界瞩目——

从2010年12月承担起国家民办教育综合改革试点的任务，再到2011年11月推出“1+9”政策，并在100所首批推进学校中贯彻落实，力求破解困扰当前中国民办教育发展的十大难题，温州，对于民办教育甚至整个教育界而言都具有重要的意义。

一年多来，政策落实情况到底如何？法人分类管理、产权、合理回报、教师身份等阻碍民办教育发展的政策是否真正得以突破？当前，全国各地教育发展正面临价值取向、结构优化等深层次矛盾，如何更好发挥民办教育的引擎作用、真正破解民办教育发展中的“瓶颈”，先行先试的温州在政策上的“破冰”，在实施过程中积累的经验、遇到的困难、破解的办法或许能为其他城市提供借鉴。

法人分类管理

长久以来，分类不当是民办教育制度改革的源头症结和关键所在，因此在温州民办教育综合改革中，法人分类是改革的最大基点。

按照《国家中长期教育规划纲要》提出的探索分类管理的思路，温州“1+9”政策规定：非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理；非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理，确属非营利性的，也可以登记为民办事业单位法人。民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理。

那么，过去一年多，首批100所试点学校的分类管理情况到底如何呢？

记者从2012年在温州召开的中国民办教育发展大会上了解到，根据自愿申报的原则，当时有84所民办学校选择民办事业单位法人，16所民办学校选择企业法人。

为什么会有如此之多的民办学校选择民办事业单位法人？这是一种常态的选择吗？这些民办学校又是在怎样的评估与权衡下做出这种选择的？它释放出怎样的信号？

“我们设想通过分类管理，扶持一批、放活一批民办学校。”温州市副市长仇杨均在中国民办教育发展大会上表示，扶持的重点放在全日制、非营利的民办学校，“这类民办学校登记为民办事业单位，给予全方位、强有力的政策支持。”对于非全日制的民办培训机构和选择营利性的全日制民办学校则给予放活，“登记为企业法人，通过市场机制办学。”

在温州市教育局召开的新闻会上，局长谢树华也曾面对这样的疑问。

在担任温州市教育局局长之前，谢树华是温州市政府副秘书长，直接参与了民办教育改革课题调研和政策制定。2011年11月，“1+9”政策出台后，谢树华就任温州市教育局局长，又直接参与政策推进。所以，他对改革的艰巨性和复杂性有着深刻的体会：“对首批试点100所学校，温州市有规定，义务教育阶段学校登记为民办事业单位。一方面是民办事业单位法人在税收、收费、财政、土地等方面享受的优惠措施；另一方面是企业法人在市场面前的巨大压力，这或许是众多民办学校选择事业单位法人的原因所在。”

由此看来，84：16是多重因素左右的结果，其中既有政府导向，又不乏市场经济的优胜劣汰。

中国民办教育研究院秘书长董圣足认为，温州对民办学校进行分类管理是中国民办教育改革的重大突破。

突破意味着探索，意味着要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，勇于冲破思想观念的障碍。自成为民办教育综合改革试验区以来，温州的改革力度可谓前所未有，一些做法甚至可以用“创举”来形容。谢树华以“民办事业单位法人”的性质为例，“国家民政部从来没有过，连相关证书都没有。”

随着改革逐步深入，难度会越来越大，障碍也会越来越多。

仇杨均坦言，试水一年多来，温州民办教育改革在政策方面还存在障碍：一是企业法人的民办学校在登记中，社会资产的剥离及管理存在困难，需要加以破解。二是民办学校原始累积投入错综复杂，如何对其产权进行明晰，是个复杂的过程，也涉及举办者的切身利益，需要一项灵活又不失原则的操作细则。三是如何完善民办学校对外投资的财务规范，规避民办学校的办学风险，需要合理确定政府对民办学校财务监管的界限。

作为温州民办教育“1+9”文件的主要起草者之一，陈长河在其文章《民办教育政策推进 向青草更青处漫溯》中也提到：目前“1+9”政策落实已经出现一些深层次的新困难、新问题。比如，按照“民非”政策，民办学校退出办学时，其资产属于社会所有。当前，选择企业法人的民办学校，办理“民非”变更为“企业”的法人手续时，如何切割社会部分的资产，成为一个十分难以决断的问题，目前也没有先例可资借鉴，由此导致选择企业法人的16所民办学校未能如期登记。

对此，仇杨均表示，温州今年会成立温州市民办教育政策研究院，进一步增强政策研究和破解能力，拟出台企业法人登记、产权明晰、对外投资、办学自等方面的细则。

投资融资

由于受到《物权法》和《担保法》有关学校资产不得设置抵押和对外担保等方面规定的限制，融资难问题一直困扰着民办学校的建设、运行和发展，同样也堵塞了社会资本更好进入民办教育领域的通道。

为了破解这一瓶颈，温州结合当地的金融体制改革进行了多方面探索，出台了《关于落实民办学校金融支持和优惠政策的实施办法》，让金改政策惠及民办教育改革。

应该说，在中国，政府在民办教育发展上的作用非常重要，民办教育改革和发展更是需要政府的政策扶持。

“现在国家给我们综合实验区，没给一分钱，就是给政策。”温州市教育局副局长戚德忠此前在接受媒体采访透露。

但改革既需要政策环境，也离不开资金支持。

“我们改革是要自己出钱，要运作，要把资产变成资本来运作。所以，是难在这儿。我们现在教育大投入的时候，财政没钱怎么办呢？”从戚德忠的话中不难看出，即使在民营经济如此发达的温州，要进行民办教育改革同样面临着资金难题。

温州为此建立了民办学校投融资平台。戚德忠介绍：“我们成立了教育集团，把有一些县市区市中心的亟待置换的学校的非营利性资产变成营利性资产，再通过银行融资，把融资拿来再建设学校，这么滚动把资产变为资本，再来建我们的学校，财政拿一块，社会资本运作一块，然后再引进资金，这样快速把它做起来。”

据了解，温州是在2010年6月成立的温州教育发展投资集团有限公司。温州教育发展投资集团有限公司，主要是为民办学校提供“一站式”金融综合服务，包括短期应急融资服务、民办教育资产管理咨询服务、发起设立民办教育产业发展基金和组建民办学校资产管理公司参与民办学校的发展。集团首期注册资金6亿元，总注册资金将达30亿。

尽管有了融资平台，但温州的民办学校如果要发展仍然面临着难题。由于受《物权法》和《担保法》有关学校资产不得设置抵押和对外担保等方面规定的限制，融资难问题一直困扰着民办学校的建设、运行和发展，同样也堵塞了社会资本更好进入民办教育领域的通道。

“学校不能设定抵押的财产限于‘教育设施和其他公益设施’，并不是学校的所有财产都不能作为抵押物。”温州市教育局民办教育处处长王永其在接受媒体采访时表示，《关于落实民办学校金融支持和优惠政策的实施办法》是在《中共温州市委温州市人民政府关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》的基础上，设计突破了民办学校作为民办非企业单位不能获得金融支持和银行贷款的制度。

温州新星学校校长叶方敏认为：“该办法不仅解决了民办学校向银行融资的难题，还在教育基金和教育信托投资方面做了规定，这意味着通过专业基金运营机构运作，实现保值增值，收益也可用于学校发展。”

在这次改革中，温州扩大了民办学校的贷款权益，民办学校的收费权、办学权、知识产权、著作权、商标权都可以用于银行质押，非教育设施经教育行政主管部门审核认定后可以抵押。

在建立民办学校投融资平台、扩大民办学校的贷款权益的基础上，温州还创新民办学校金融产品。

《关于落实民办学校金融支持和优惠政策的实施办法》鼓励商业银行开发适合民办学校发展需求的金融产品，创新民办学校固定资产贷款形式，为民办学校提供校产按揭贷款和发行特定投向民办学校的金融债等金融服务，为民办学校融资提供了多种渠道。该办法规定，民办学校的非教育设施（如经营性资产等）经批准设立的教育行政部门审核认定后可以抵押。

温州搭建了协会、银行、担保三方对接平台，为民校提供“一站式”金融综合服务。温州市教育局有关负责人介绍：以学校作为授信主体，由民办教育协会提供信息和技术支持，银行给予信贷资金支持和现金流管理，温州教育发展投资集团有限公司提供贷款担保服务。温州市财政按贷款担保服务业绩给予温州教育发展投资集团有限公司一定比例的风险补偿和奖励。

扶持政策

在温州民办教育改革中，出台优惠扶持政策的力度之大可谓前所未有。

温州大幅度提高了财政资金支持力度，市财政每年安排民办教育专项奖补资金、各县区民办教育专项奖补资金和政府购买服务补助资金等三类对民办学校的扶持资金，保障民办学校的基础生存经费。

一组数据显示：从2011学年起，温州市财政每学年安排3000万元作为民办教育专项奖补资金，已完成三优评选、年检评优、教师培训等项目共计3507.7万元资金的审核工作，12月底拨付到位；各县（市、区）共已确定4610万元的民办教育专项资金。市本级政府购买服务资金本月底可拨付到6所合格学校，达5520.28万元；各县（市、区）1.33亿政府购买服务资金在11月底落实到位。

温州的10个县（市、区）也已经设立了与其规模相适应的专项奖补资金。其中，规模最大的苍南县为1500万元，其余多为300～500万元不等。

永嘉县还制定出台了《永嘉县民办教育专项奖补资金使用管理办法（试行）》，按照促进发展、统筹安排、项目管理和效率优先原则，从2012学年起，县政府每年安排500万元作为专项奖补资金，用于民办教育各项财政扶持项目支出。在这项《办法》中，记者看到其中对民办学校升等创优奖励的标准作了明确的划分。

据了解，温州民办学校分类登记管理已到位，事业法人单位已登记颁证，政府公共财政补助、政府购买服务补助也正在有序推进，相关改革措施已在试点学校全面启动。

浙江东方学院是温州市民办教育改革试点学校，自“1+9”政策实施以来，浙江东方学院发生了变化。该院院长周智文在中国民办教育发展大会高等教育分会上介绍，原来，温州市政府采取购买毕业生服务补贴的办法，按每个毕业生补贴800元，每年生均266.7元。现在按在校生人头算，按公办学校学费的平均值的15%～20%给予补贴，加大对民办学院的投入，改善办学条件。

该校每年将拿到约850万元政府购买服务补贴，学校收费自已初步得到落实。

面对大笔的财政资金，办学者是信心满满，但由于购买服务所需资金数额较大，政府的压力仍然很大。

“以政府购买服务这项最具指标意义的政策为例，目前各县（市、区）均已完成测算工作，但是是否落实资金还处在观望之中。确实有一些民办学校达不到政府兑现购买资金的前置条件。但不可否认，有关地方及部门，也存在求之不得的拖延心理，对一些属于政府行为的前置条件，没有及时去破解。”陈长河表示，这是与“1+9”政策设计的初衷相悖的。

“1+9”政策出台后，温州市政府部门加大了在财政、金融政策、土地政策等方面的扶持力度。

办学场地小，一直是制约浙江东方学院发展的瓶颈，周智文欣喜地表示：“现在市领导已同意东方学院场地扩大到1000亩左右，办学规模达万人的发展纲要，亲自选土地，与各方协调，制定多项异地新建方案。现已正式敲定，在温州滨海地块，先在现成的300亩土地上一期建设，2014年9月学院搬入，再在旁边围垦地建设700亩。”

温州大学城市学院院长庄宗明介绍：“温州市政府对民办教育的支持政策为我们城市学院的发展提供了有力的保障。”庄宗明说，现在，市政府每年给温州城市学院一定的财政补贴。为支持学院的办学，温州市政府还从非常稀缺的用地指标中先后划拨了500亩土地用于学院的建设用地，现在一期的300亩土地各种手续均已办好，一批教学、科研、行政办公和教师学生的生活用房已经建设完毕，二期的200亩征地手续正在办理之中。

税收方面，“1+9”政策规定：非营利性民办学校依法享有公办学校同等税费优惠，营利性民办学校提供学历教育劳务所得的收入，5年内免征营业税，企业所得税由税务部门先征缴后再予以返还地方所得部分。据了解，这项税收优惠政策在百所试点学校中已经得到落实。

以成本核算为主要特征的民办学校收费备案制度，被认为是变相的审批制，备受诟病。为破解这一难题，温州实行了民办学校收费自。

仇杨均介绍，为落实民办学校收费自，政策规定非营利性民办学校实现分等设限、自主定价的收费政策，由学校按等级不同，在不高于当地上年度生均教育事业费3倍以内的标准自主确定，而营利性民办学校的收费项目及标准则由学校自主定价。“全市首批百所学校，已经全面落实了这一收费政策。”仇杨均说。

在很多民办院校的管理者看来，这次改革最有“含金量”的政策之一，就是落实民办学校的收费自。叶敏说：“收费权和办学权都可用于质押，民办学校融资途径扩大了，在当前温州民间资金投入渠道少的现状下，这将引导温州民间资金加大对民办教育的投入。”

温州的优惠扶持政策得到基本落实，目前还在积极开放教育投资、生产领域。在高等教育领域，温州计划借助温商资源和华侨资源，引进民资创办温州商学院和华侨国际学校。为实现人口大市向人力资源强市的转变，全市还规划新办10所高职院校，半数学校计划引进民资参与办学。

仇杨均表示，今年，温州将增强资金对优质教育的引导。例如，将升等创优的奖励力度进一步加大，并将民办学校办学层次与有关资金奖励挂钩。同时完善分类管理办法，增强对公益办学的引导。加强民办教育布局规划的领导，减少恶性竞争，避免教育资源的浪费。

教师身份和待遇

由于身份、待遇的二元结构，人难进、人难留，成为影响教学质量、制约民办院校发展的突出矛盾。为打破这一“瓶颈”，温州出台了破解教师二元结构，保障平等待遇的三项措施。

温州启动了落实社保新政策。“1+9”规定，凡取得相应教师任职资格，参加人事，并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难救助等待遇。

为在体制上理顺社保资金管理体制，温州通过提高在职工作期间的缴纳标准，将退休金由原来的社保基金中心与单位共同发放，改为统一由社保基金中心发放，保障民办学校教师不因学校存续而影响退休金稳定。

去年，鲁昕在温州视察民办教育改革情况时表示：“温州民办教育改革，不仅能吸引人才，还能留住人才。”温州民办教育综合改革只有真正落实了民办学校与公办学校享受同等待遇，让办学者和民办学校得到尊重，才能激发他们长期、持续地投身到民办学校经营和发展中。

一年多来，这项措施的落实情况到底如何呢？

“应该说，教师二元结构得到了初步解决，但落实时仍然遇到了一些困难。”仇杨均介绍，市本级已经全部落实，市属三个区已经在筹划。由于两级社保机制不一致，并且社保政策推行牵涉面十分广泛的原因，两市、六县一时难以实施。

在温州市十二届人大常委会第六次会议会上，温州市人大常委会调查组就民办教育综合改革试点工作作了调查报告，认为工作中仍存在民办教师待遇保障措施实施不力的情况。

按照计划，2012年4月应完成民办教师按照公办教师标准参加失业单位保险工作，但由于市、县两级社保政策尚未对接等问题，目前除市本级及鹿城区外，其他县（市、区）均未实现参保。

周智文感到，按照文件精神，学院落实了教师的“五险一金”，解决了教师的后顾之忧，稳定了教师队伍。“但是，学院每年缴650万的单位缴纳部分，对学院来说也是沉重的负担。”

“在推进策略方面，试点工作中仍有一些政策操作性欠缺，落实要求高，目前难以实现，需要调整策略。如社保政策的前置要求高，达到难度较大；教师人事，操作性尚不强。”陈长河提到：民办学校教师最为关心的社保政策的兑现同样遇到重重困难。“1+9”政策推出了旨在破解“二元”体制的新社保政策，让民办学校教师按照公办教师标准参加事业单位保险，并提高教师在职期间缴费标准，退休后由社保基金单轨支付退休金，确保实现退休待遇的一致。但是，由于市、县社保标准不一致、社保体系不对接，省内外社保基金不能流转等因素，新社保政策推行困难重重。目前，有关部门正在研究过渡措施，在这项涉及民办学校教师最根本利益的政策上，期待地方政府能下更大的决心。

如何化解执行难题？仇杨均表示，市人社、教育部门又出台了过渡政策，由两市、六县的民办学校教师先参加市本级保险，待本地实施社保新政策后再行转回的办法，为政策落地开辟通道。

除落实社保新政策，另外一项措施是落实教师最低工资指导线。各县（市、区）均参照公办学校教师绩效工资标准，制定并落实了民办学校教师工资指导线，着力改善教师工资待遇。

在落实平等管理各项待遇方面，温州将民办学校教师纳入与公办学校教师同系列、同要求、同待遇的教师培训、评优评先、职称评审等计划中。据了解，今年1～9月，民办学校教师共有13351人次参加教师资格证专项培训等学习培训活动。

庄宗明表示：“为解决学院的师资队伍建设问题，温州市政府还专门为学院下达了事业编制指标，为学院引进高层次人才铺垫好道路。”

产权及回报

科学的产权制度、回报制度是吸引民间资金进入教育领域的动力之一。教育一直以来都被界定为公益行为，早先的国家教育法也规定不允许存在营利性，后又出台了促进法，但都没有对民办学校合理回报的获取办法和资产归属进行明确。

为了弥补民办教育法律法规在产权、回报制度方面的空白，温州就此进行了突破创新，新政明确规定：出资财产属于民办学校出资人所有，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与，但学校存续期间不得抽回资金。同时还可以获得一定的奖励金额。

谢树华解释，非营利性民办学校不以营利为目的，但不以营利为目的，不等于不要营利，所以登记为非营利性全日制学校，应有合理性回报。

温州结合当地实际规定：登记为民办事业单位法人的民办学校，在扣除办学成本，预留学校发展基金以及提取其他费用后，在办学有结余的前提下，可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人。年奖励金额最高可以达到出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍。登记为企业法人的民办学校享有《公司法》规定的相关产权与经济收益，按市场机制办学，按企业机制获取利润。

过去一年，温州在产权及回报制度改革取得了突破。从2012年11月开始，温州启动了民办学校资产核算工作，以在年内让民办学校能按照政策规定获得相应合理回报。

“以前民办教育举办者往学校投入资产后，如果万一要退出，资产就会变成社会所有。”戚德忠在接受媒体采访时介绍了新政实施后的变化，“现在规定，举办者投入的资产归举办者所有，今后可以转让、赠与、继承，突破了原来《中华人民共和国民办教育促进法》中的法人财产概念，让他们吃了一颗‘定心丸’。”

对此，新纪元教育集团董事长陈伟志有着切身感受。“对投资者来说，‘1+9’政策建立了合理回报制度，即使是登记为民办事业单位法人的民办学校，也可从办学结余中提取一定比例经费，用于奖励出资人。”陈伟志说，这为民办学校举办者明确了未来投资预期，吸引更多民间资本进入教育领域，为以投资主体多元和办学形式多样为特征的温州民办教育模式注入更多的活力。

新政实施后的半年时间，温州吸引民资30亿元，迈出了民办教育综合改革付诸实施的关键一步。

但这仅仅是开始，在温州民办教育改革的计划中，将对从幼儿园到大学的1626所民办学校分成三批进行改革：第一批是从比较上规模、上档次、管理较规范的1000所学校中选取100所，分布在每个县进行试点；第二批是在2013年推出300所学校，目前已经列入年度工作计划；第三批是在2014年再选取100所学校进行改革。

民办教育综合改革，先行一步的温州在改革中发挥了自己的优势，大胆跨出了一大步。随着试点学校数量的不断增加、改革逐步步入深处，温州的改革任务将更加艰巨。

改革既要敢于“破”，更要善于“立”。温州的民办教育改革边破边立，在破立之间寻求突破。作为改革的先行者，温州要继续当好探路者角色，努力让“温州试点”变成“全国示范”。当然，温州民办教育改革政策的落地生根还需要时间，需要在反思中不断前行和超越，需要始终保持改革锐气，继续为中国民办教育改革挑重担、破难题、作示范。