破解“怒江问题”

近年来，西部边疆民族地区生态保护的压力越来越大，如何更好地贯彻“科学发展观”，处理好西部边疆民族地区生态保护与经济发展的关系，是我国各级政府面临的一个新课题。

2006年4月，国家正式启动“怒江问题”研究，专家认为，“怒江问题”在中国西部少数民族经济欠发达地区极富代表性，其研究将为全国中西部民族贫困地区发展提供借鉴。

渴望发展的焦灼

位于云南省西北部的怒江傈僳族自治州，全州98％以上的国土面积都是高山深谷，州内居住着傈僳、独龙、怒、普米等22个民族，少数民族人口占全州人口92%，居全国30个民族自治州之首，其中傈僳、独龙、怒等民族是建国初期从原始社会直接过渡到社会主义社会的“直过民族”。

自1954年建州以来，怒江州社会经济有了长足发展。2006年，全州生产总值完成43.1亿元，是解放初期0.1亿元的430倍。50多年来，全州累计解决了20多万人的温饱问题。

但偏僻封闭的地理环境、狭窄恶劣的生存环境，加上怒江州社会发育程度低、整体生产力水平十分低下，决定了怒江州生产方式的落后。

随着怒江全州人口从建国时的20万人增长到目前的50万人，高山深谷的怒江州人地矛盾越来越突出，据统计，怒江全州坡度在25度以上的耕地占总耕地面积的76%，25度以下的土地全州人均不足两分，水田仅占全州耕地总面积的11.6%。

为了生存，向山要粮为成为了怒江各族人民唯一的选择，许多以前的轮耕地逐渐变成了永久性耕地。很多高产稻田建在怒江泥石流冲击扇上，泥石流一来，田地荡然无存，颗粒无收。但泥石流过后，农民又重新在废墟上开垦耕种。

低水平的农业生产严重破坏了怒江脆弱的生态环境，如今怒江两岸海拔1500米以下的森林已荡然无存，海拔1500米至2000米之间的植被也遭到了严重破坏。随之而来的是频繁的地质灾害。据统计，目前怒江全州水土流失面积达3933平方千米，占全州国土面积的26.75%。全州共有山体滑坡、泥石流等地质灾害隐患点586处。

频繁的地质灾害加剧了怒江州的贫困，怒江陷入了生态破坏与贫穷的恶性循环。到2006年底，全州由于原居住地丧失基本生存条件必须搬迁的贫困人口达6.7万人之多，约占全州总人口的13%。

尽管近年来怒江州各项主要经济指标增长速度在云南省各州市中名列前茅，但所有怒江人都认为，怒江与全国、全省的差距在不断地拉大。

无法与全国经济接轨之痛

受高山深谷地形地貌与偏僻的地理位置制约，怒江交通现状十分落后，至今全州没有一寸国道。全州道路等级低下，2006年底全州通车公路总里程4279千米，其中仅有二级公路6.8千米，等外公路达1926千米，占全州通车公路总里程的45%，临江傍山公路达3821千米，占全州公路总里程的90%。这些路弯多路窄，抗灾能力差，特别是雨季山体滑坡、滚石、泥石流等自然灾害频发，交通隐患多。

怒江农村交通运输就更难了！据统计，目前怒江全州55％的农村运输仍以人背、马驮、过溜索为主，60%的地区运输困难。全州仅怒江上就有58个溜索过渡点，甚至许多中小学生上学都需要溜索过渡。

这样落后的物资运输方式导致了高昂的运输成本。据了解，1瓶零售价不超过3元的普通啤酒在贡山县独龙江乡售价为10元。

怒江州扶贫办主任奚跃章告诉记者，2006年该单位在贡山县独龙江乡实施一个“整村推进”扶贫项目，项目配套资金总计15万元，但运输成本就高达7万多元。

一位怒江州人大代表对记者说：“道路交通基础设施建设的滞后，只是怒江无法与全国经济接轨的一个缩影，高山深谷恶劣的自然条件与封闭落后的社会环境，决定了怒江州发展经济可供选择的产业十分有限，很难融入全省、全国经济发展大格局。而经济的落后，又加剧了怒江州的封闭，这是一种恶性循环。”

据了解，怒江州是典型的农业州，但云南农业的优势农产品怒江州都搭不上边，烤烟没有，花卉没有，甘蔗、茶叶怒江州仅有少量种植。云南是全国重要的蔬菜、水果生产基地，但怒江甚至连本地居民吃的蔬菜水果都需要从邻近的大理、保山等州市调进。

天然林禁伐前，木材砍伐、加工不仅支撑着怒江州财政的半壁江山，更是当地农民增收的唯一途径。1998年怒江州木材加工税收达6280万元，占全州财政的48％。天然林禁伐后，新的替代产业短时间内无法形成，不仅政府财政锐减，也断绝了怒江州许多山区农民增收的唯一途径。

依托本地民族文化资源发展旅游业在云南许多地区屡试不爽，旅游业不但是怒江州培育的重点产业，怒江州还是云南滇西北旅游发展规划的重点发展地区，但由于道路交通等基础设施不完善，福贡至贡山的公路连运送游客的大巴都进不去，再加上怒江州常年气候、地质灾害频繁，往往一年抢救因灾遇险游客的费用超过全州全年旅游总收入，因此怒江旅游业一直做不大。

常规思路难解困

近年来，怒江的发展困难受到了各级政府与社会各界的高度关注。国家及云南省对怒江州扶持力度不断加大，“两免一补”政策、“道路通达”（村村通）工程、“茅草房改造”、“整村推进”扶贫工程相继实施，使更多怒江各族贫困农民得到了实惠。这些政策措施及善举体现了党和政府及全社会对怒江州各族同胞一如既往的支持关怀，但仅靠常规发展思路帮扶无法从根本上改变怒江州封闭、落后的面貌，特别是解决怒江州经济发展与生态保护间的矛盾。

据了解，目前怒江全州分散生活在自然保护区边缘深山之中亟待脱贫的农民就有6万多人，落后的生产方式不仅对自然保护区的生态环境造成了巨大破坏，而高山深谷的自然环境也让他们更加封闭，经济更加落后。

为方便山中农民出行，打破封闭环境，2003年国家“道路通达工程”在怒江州实施。但此项受到全国各地广大山区农民欢迎的“民心工程”却受阻于怒江州特殊的地形地貌与脆弱的地质构造。2006年5月，国家审计总署公布数据显示，怒江州2003至2004年间共建设通达工程项目90个，总里程1438公里。至2005年4月底，因塌方、泥石流等地质灾害，其中47条通村公路严重损毁，对怒江州脆弱的生态环境造成了新的破坏。

“现在怒江州还有40%的人不会说汉语，这正是怒江长期封闭社会环境的现实。我们认为，彻底打破怒江封闭的社会环境、降低生态破坏的唯一办法是把深山的农民迁移出来”，怒江州委政策研究室副主任赵振中说，“我们希望将全州生活在自然保护区边缘深山的4万人集体搬出深山集中发展，有效提高整体生产力水平，剩余2万人由国家出资转变为自然保护区管护人员，尽可能减少人为的生态破坏。”

除生活在自然保护区边缘必须搬迁的4万人，全州还有6.7万人因原居住地丧失基本生存条件亟待搬迁。怒江州委、政府认为，这10万多移民必须搬迁，这是怒江州贯彻科学发展观、摒弃落后生产方式、切实提高人民生活水平、彻底打破封闭环境、促进各民族共同进步的最佳选择。

但统计数据表明，“九五”、“十五”期间，怒江州共易地搬迁安置了原居住地丧失基本生存条件的贫困移民3.18万。照此进度，全州目前因原居住地丧失基本生存条件亟待搬迁的6.7万人全部搬迁安置需要20年。至于生态移民，由于缺乏资金，目前根本无法启动。

另外，怒江州“退耕还林”工作形势也十分严峻，据统计，怒江全州25度坡度以上耕地共75万亩，目前已退耕还林面积仅为17万亩，按目前进度，剩余58万亩坡地全部退耕还林还需要20年以上时间。

走出大山 持续发展

面对严峻的经济发展与生态保护压力，“怒江水电之争”后，承受着巨大舆论压力的怒江州委、政府仍坚持以开放的胸襟，依托本州资源优势，科学规划，主动融入全国经济发展的大格局中，促进怒江可持续发展的思路。积极引导州内各族人民努力以市场为导向，引进技术资金，依托本地资源优势发展经济。

2006年，国务院启动“怒江问题”研究。“怒江问题”调研组《调研报告》指出：“怒江问题”要立足州情，以“高水平的开发建设”和“严格的生态保护”来实现怒江可持续发展。并提出“统筹规划、区划调整、产业开发、生态保护、基础建设、普及教育”等具体建议。怒江州被列为探索我国西部边疆贫困地区进行分类指导的试点地区。

2006年底，总理就“怒江问题”做出批示：“请发改委、西部办会同云南省政府，统筹研究，提出怒江发展思路和措施。”

2007年7月，在怒江州总体发展思想座谈会上，国务院西部办主任王金祥指出，要进一步完善怒江州中长期发展总体规划，按照科学发展观要求，加快发展社会事业和道路交通基础设施建设，大力改善贫困群众生产生活条件，使各族人民共享改革发展成果。

目前“怒江问题”各项工作正有条不紊地展开，原怒江州委书记解毅如释重负地说：“‘怒江问题’的提出是怒江州50万各族人民的心愿，国家对‘怒江问题’的重视，体现了党和国家对少数民族一如既往的关怀与支持。希望在国家及全社会的大力支持下，通过科学规划，怒江各族人民自力更生，实现边疆民族地区的可持续发展，增强各兄弟民族自我发展能力与民族自信心，使各族同胞能与全国人民一起共奔小康，共享改革发展成果！”