破解征收拆迁难题需要解决三个问题

在现有体制和法律框架下，如何破解征收拆迁难题是地方政府的重大课题，甚至有人认为是地方政府的“死穴”。政府的招商引资、危旧城区改造、棚户区改造、城中村改造决定了必须全面推进征收拆迁工作。税收、GDP、财政收入等考量地方经济发展的指标，城市基础设施完善，城市面貌改观，人居环境改善等无不与征收拆迁有直接关系。当前的征收拆迁包括国有土地上房屋征收、集体土地征收以及违法建筑治理。依法征收拆迁应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征收条例》）、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，将上述法律法规灵活、有机、准确适用，才能破解征收拆迁难题。

一、破解难题应树立法治权威

征收拆迁无法回避问题。不信法成为普遍，对法治进步危害极大。笔者通过调研，选择以下典型案例，聊以说明反思现状的必要性。

案例一，辽宁省某市在拟征收的危旧城区范围的房屋上写上“征收”二字，其中一被征收人上访称政府在其房屋上写字给其造成巨大精神压力，提出巨额赔偿要求。

案例二，就职于浙江省某县拆除公司的三名女员工在郊区偷盗瓜果时被60多岁的看瓜人员发现并阻止。这三位妇女恼羞成怒，辱骂看瓜人，看瓜人极度气愤，摔倒后死亡。死者的亲属组织几十人到政府上访，并到该拆迁区块的拆迁公司办公区砸毁办公家具及门窗。事实上，拆迁公司与拆除公司没有任何法律关系，后组织者被司法机关定性为故意毁坏财物犯罪，依法处理。

案例三，黑龙江省某市某区一兄妹因遗产继承发生纠纷，后房屋因危旧城区改造按程序被依法拆迁。其妹从此到处上访，区政府花钱买平安，便定期向其发放不上访奖金。从此，上访人便隔三差五到拆迁办要求领取奖金，不发放奖金就上访。

征收拆迁动辄引发，令地方党委政府无所适从。笔者不得不追问：考核、一票否决、排名、诫勉谈话、问责等现状是否可以区分有理访和无理访？终结制度是否落实到位？少数干部是否存在“销号”拿好处等腐败现象？是在维护稳定还是在煽动？是否在破坏司法权威？基层党委、政府对愈演愈烈的“不信法”现象日益感到束手无策，许多地方政府的专项资金日益感到捉襟见肘，一些人在利用的不规范管理煽动社会矛盾甚至。解决此类问题，地方党委和政府应当树立法治权威，区别对待人，严厉打击煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人或者以为名借机敛财，遏制不正常。

二、制订科学的征收补偿安置方案

根据《物权法》规定，房屋所有权、房屋抵押权、房屋承租权、土地使用权均属于物权，应当得到公平补偿。公平补偿是《征收条例》的明确要求，何为公平补偿？笔者认为征收补偿安置不低于市场评估价，通过分析征收拆迁实际，笔者认为应当做到“三个不降低”：货币补偿或者产权调换的价值不降低，安置房屋的区位条件不降低，居住面积不降低。其中，土地使用权属于用益物权，应当给予合理补偿，有些地方认为土地属于国家所有，土地使用权不予补偿，而无证房屋却从宽给予补偿或安置，这就助长了违法建筑的盛行，一边拆一边建、听说拆就开始建。土地使用权给予合理补偿同时严厉打击违法建筑，可以防止违章建筑肆意。

住宅改商业是一大难题，根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（明电[2003]42号）的规定，笔者研究出一计算公式：被征收房屋所有权证“用途”中记载为住宅或未办理房屋所有权证，但存在依法经营的，采用假设评估法，确定住宅房屋的单价、营业房屋的单价及“用途差价”，根据营业执照及纳税凭证证明的经营期限，计算被征收房屋的单价＝假设为住宅房屋的单价＋用途差价×（4%～6%）×经营年限（不超过20年），最多不得超过营业房屋的单价。

应公开征求意见，组织座谈会、听证会、论证会，体现民主并保障被征收人的参与权。做好社会稳定风险评估，将社会稳定风险降到最低。保障征收补偿资金足额到位，防止拆除房屋后不能及时补偿安置，损害被征收人利益。评估公司的中立和公信力非常重要，征收中政府处于强势地位，为了防止评估公司受制于政府，应要求被征收人选择评估公司或者抽签随机选择评估公司。安置房屋存在优劣的差异，为了体现公平，采取先签先选的方式确定安置房屋的挑选顺序。建立早签多奖、复合奖励制度，以激励被征收人踊跃签订协议。建立承诺追加制度，打消先签吃亏的顾虑。构筑物、附属物按照重置价补偿，不让被征收人吃亏。总之，不能因为政府的征收而降低被征收人的生活水平、减少被征收人的财产数额。笔者虽然为许多地方政府起草制定征收补偿安置方案，这些方案也有许多共同点，但区别也是显而易见的，所以难以提供通用的模式供地方政府借鉴。一个优秀的征收方案必须考虑地方的特殊性及习惯做法，在充分调研的基础上，才可能制定切实可行的征收方案。

三、强制力保障，形成合力

征收具有强制性，而强制性需要体现多部门在职权范围内依法履行职责，构架权力监督与制约机制，避免职能部门不作为和滥作为，形成合力。各部门应当依法履行职责，恪尽职守、相互配合，保障征收拆迁项目改造工作顺利进行。

县市级人民政府负责制订征收补偿安置方案。在集体土地征收中，对于拒不签订征收补偿安置协议的，国土资源局作出限期收回土地决定。工商行政管理局对征收区域内的营业执照进行核实，属于骗取或者未依法年检的，应当注销并抄送征收部门。伪造或者骗取营业执照的，不予按照商铺进行补偿安置，监察局或检察院向工商局调取工商审批档案，违法颁发营业执照的应当依法纠正错误，构成犯罪的依法追究刑事责任。在征收补偿公告后，不得在征收范围内实施新建、扩建、改建房屋、装修和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，由规划执法部门依照《城乡规划法》等法律规定予以处罚，在征收时不予补偿。征收范围内的房屋暂停办理买卖、分户、迁入户口、工商登记等手续。有关部门作出行政行为后，行政相对人不服的，可以依法申请行政复议，也可以向人民法院依法提起行政诉讼。行政相对人既不又不搬迁超过3个月的，可以申请人民法院强制执行，人民法院可以对被执行人实施拘留，也可以组织强制执行。公安机关对于违法甚至犯罪行为依法处理直至追究刑事责任，包括：（1）以自焚、自残、自杀以及对他人进行殴打、威胁、恐吓、侮辱、谩骂、毁谤以妨碍依法征收的；（2）在家存放易燃、易爆、剧毒、腐蚀、放射性物质的；（3）散放恶犬妨碍依法征收的。采取伪造或者虚构手段骗取征收补偿的，除收回不当得利外，公安机关依法处理直至追究刑事责任。对于既未签订补偿安置协议，有关行政机关又未依法作出行政行为，对被征收合法房屋实施强制拆迁的，公安机关依法处理直至追究刑事责任。审计部门对征收补偿资金的使用应当进行审计，并将审计报告公告。决定书、执行裁定书规定的搬迁期限届满后，有关部门应当责令自来水、电力、燃气等部门停止供应，以防止造成安全事故。纪检监察监督部门应当加大对有关人员不作为和滥作为进行事后监督。设区的市应当预防城市规划部门、国土资源部门推诿扯皮不作为现象。纪检监察部门在预防渎职和打击渎职方面享有广泛的权力，征收拆迁具有深入的专业性，纪检监察部门应当加强专业学习及研究，重在事前预防、事中参与监督，避免事后诸葛亮。司法强制执行是合法房屋征收拆迁的唯一强制执行通道，但由于近年来拆迁自焚自杀事件频频发生，而一些地方法院“打太极”、公安不参与，使得征收拆迁缺乏强制力保障。党委应当加强对政法工作的领导和支持，形成合力，依法推动征收拆迁工作。

总之，地方党委、政府需要制定科学的征收补偿方案、破解难题、全面促进国家机器依法履行职责，方能破解征收拆迁难题，实现依法征收、阳光征收、和谐征收。注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，70余篇、出版专著多部，现任广州大学公法研究中心执行副主任，兼职为政府和投资企业提供依法征收搬迁全程法律服务。作者联系方式：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：