浅析政府职能对住房保障制度的影响

摘要：住房条件的好坏是衡量居民生活水平高低的重要标志，是全面建设小康社会的重要内容。住房问题是一个重大的民生问题，同时又是一个世界性的难题。完善城镇中低收入家庭住房保障制度，维护居民住房基本权益，对于构建和谐社会，保持社会稳定，具有十分重要的作用。文章从政府职能在住房保障制度中的作用入手，分析政府职能对住房保障制度的影响，探讨如何从政府职能、政策体系等方面有效地为城镇中低收入群体提供住房保障制度。

关键词：政府职能；中低收入群体；住房保障

实行住房制度改革以来，为解决中低收入居民的居住问题，我国政府采取了一系列政策：经济适用房、廉租房和住房公积金政策共同构成了我国目前城镇住房保障体系的主要内容，但这三项措施在实施过程中均出现了这样或那样的问题，使得现有住房保障制度的实施效果很不明显。政府作为住房保障制度实施的主体，在住房保障制度的推行中起着重要的作用。因此，政府能否正确行使其职能直接影响着住房保障制度的发展进程。

一、中低收入家庭的界定

中低收入阶层国家没有明确界定，部分城市根据自身的经济发展水平和居民收入水平为中低收入阶层做出了数量上的界定。太原市政府根据本市情况，制定了《太原市居民家庭收入线划分管理办法》来界定太原市收入群体。该办法第六条指出：根据双职工家庭实际工资收入与经济适用住房房价比确定高收入、中低收入及最低收入家庭。凡年收入为一套60平米建筑面积经济适用住房房价1/4以上的，为高收入家庭。凡年收入为一套60平米建筑面积经济适用住房房价1/4以下、1/12以上的，为中低收入家庭。凡年收入为一套60平米建筑面积经济适用住房房价1/12以下的，为最低收入家庭。而对于家庭的收入，该办法第七条中明确提出：家庭年收入指家庭中夫妇双方全年的实际收。

二、政府职能在住房保障过程中缺位

（一）地方政府认识不到位

不少城市经济欠发达，财力有限可以理解，但这不应该影响地方政府执行国家政策的态度和责任意识。当前各地住房保障投入不足的一个根本原因，在于地方政府的消极态度。因为廉租房等保障项目缺乏税收或土地收益，地方政府缺乏积极性。2007年2月建设部提出，地方政府要明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例。但是，假如有些地方政府不这么做，是否有明确的处罚办法？如何敦促地方政府将该比例确定在合理的水平上？太原市甚至国家到目前并未建立健全相关法律规范，以确保各地方政府能切实有效地落实住房保障体系的合理制定和规范实施。因此，无法确保居民拥有适宜住房的权利，住房保障权利无法得到保障。包括太原市政府在内的多数地方政府很难真正关注中低收入群体的基本权利，公共政策的制定常常为一定的利益集团服务，帮助其实现经济利益的最大化。这里所谓的利益集团通常是指社会生活中强势群体，而中低收入群体在公共政策制定过程中则很少具有实际的影响力。这样由于政府思想不重视，认识不到位而使政府的公共政策制定不够公正、公平。另外，国家在取消福利分房之后，对开发房地产是持支持态度的，因此房地产公司大量涌现。而且，各地方政府对土地开发和城市建设的热情也是很高的，这主要源于政府官员以市政建设显示政绩的驱动，以土地吸引外来投资的需求，以及巨大利润空间的吸引。而住房保障制度的实施却没能作为政府政绩考核的重要组成内容。中国官员政绩考核机制是以经济贡献率为主的，而廉租房对于地方政府官员来说并没有可观的政治收益。因此，从政绩考核机制上加重住房保障建设方面的内容会大大促进住房保障制度的有效实施。

（二）政府监管机制不健全

从建立住房保障制度的目的是解决城市中低家庭住房问题来看，住房保障不能当作福利来分配，形成社会新的不公平，要将这块资源利用好、发挥好。因此，要严格居住条件，严格退出机制，加强居住人收入、消费的监管，而目前太原市政府在监管工作方面的大量工作还未进行，监管机制不够健全。作为公共住房的监管力度不足主要体现在以下各方面，如在经济适用房建设过程中。开发商作为经济适用房的实际操作主体，虽然在参与之初默认了一种“让利”的姿态，然而在具体操作过程中，必然会再次受到市场逐利的吸引，钻政府监管机制不健全的空子，变相获取利益。主要途径一是抬高价格，二是扩大户型面积，如此不仅把部分社会福利变成了开发商的利润，更将大部分中低收入者拦在了住房市场的门外。另一方面，经济适用房交易向市场的开放，使其成为一个非封闭系统，加上对于购买者收入水平、转让资格等政策监管的不严格，导致了社会上违规行为和投机行为的猖獗。经济适用房作为沉淀政府福利的稀缺资源，在市场争夺中必然大部分为中高收入家庭所占据，并且在不断的“囤积倒卖出租”过程中，导致社会福利的流失及其流向的错位。另外，在住房保障群体范围的界定过程中同样存在监管不利的现象。城市住房保障规划或计划是根据城市保障人口进行设计的，如果没有经过充分的调查研究，充足的统计数据做支撑，每年保障住房的建设目标就缺少针对性。所以建立住房保障统计、信息档案是非常必要的。要真正重视这项工作，就要牺牲一些政府利益，划拨一定量的土地、资金和配备专门的管理人员。目前，我国的个人收入是以多种形式存在的，很难进行监管；还有家庭收入变化是动态的，而住房是固定的，固定和动态的转化是很难的。由于经济适用房的入住条件与家庭收入和现住房条件紧密联系，当家庭收入发生变化时，使其退出所占有的经济适用房是很困难的。

三、充分发挥政府在住房保障制度推行中的作用

政府作为一国经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展的职责，理应成为构建住房保障体系的主体。尤其在人口众多、经济欠发达的国家与地区，没有政府的管理，没有国家的住房开发计划，解决住房问题是不可能的。住房是居民的基本生活需求，住房问题不解决，全面建设小康社会就是一句空话，和谐社会也无从谈起。解决中低收入住房困难家庭的住房问题是政府应切实负起的责任，在当前房价过快上涨的情况下，公共住房保障体系的建设更具紧迫性。

（一）推动立法，设立专业管理机构

世界上许多发达国家都有住房保障相关的专门性法律，涉及住房问题的各个方面，形成了比较完整和完善的住房保障法律体系。公共住房立法是美国、日本、新加坡等国的国家大法，有关住房保障的法律条文既包括在宪法、民法等一般性综合性法律中的诸多有关住房保障的法律条文，同时这些国家也颁布了有关住房保障的专门法律，这些法律不仅为政策的实施提供了法律依据，还为居民享受住房权益提供了法律保障。而在我国，至今还没有关于居民住宅的法律、法规，经济适用房、廉租房政策的依据仅仅是政府的行政法规，例如，建设部颁布的《城市廉租房管理办法》等部门规章，显然缺乏法律效应，难以对住房保障领域中的政府职能和社会消费行为发挥有效的管理和约束作用。只有有法可依，才能使公共住房的资金、建设、使用等问题得以根本解决，保障我国住宅保障体系的顺利建立。因此，建议有关部门尽快制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，从立法上规定住房保障的目标、保障对象、保障标准、保障水平、保障资金、保障房源、保障机构，并对一些骗取保障福利的行为进行严惩。各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的住房保障法规或条例，针对保障的不同对象，提供多层次的、具体的保障手段。

（二）明晰部门责任

中低收入家庭的住房问题是国家社会政策的重要组成部分，其开发、建设、运营等涉及到社会的各个部门，需要有专业的管理机构统一负责和协调。在我国，目前实施住房公共政策的机构繁多，廉租房建设由财政部主管，经济适用房建设由建设部主管，中央财政和地方政府的管理职权不清晰，政出多门，众多的管理机构各自为政，形成多方博弈。相比之下，很多国家和地区都设立专门机构负责住房社会保障，在官方通过一元化领导，减少许多部门间的扯皮；并在政府机构设置中，其地位、人员配备、资源动员能力等都占据绝对优势。例如，瑞典的设立住房委员会、新加坡的政府房屋发展局（Housing &Development Board，HDB）、美国的联邦住房和城市发展部（HUD）、日本的建设省住宅局、香港特区的房屋委员会（Housing Development Board，HDB）等。这些机构的设立有些是根据该国或地区实际情况新设立的，有些是合并以往与住宅相关的部门而设立，其共同点都是负责保障住房的统一规划、建设、分配和管理。所以，我国也可以根据自身情况，建立一个统一的专业管理机构，专门负责城市中低收入家庭的住房保障问题，同时在各省市设置其分支机构。

（三）加强监管力度

为保证保障性住房规范、合理分配，杜绝其分配中的不正之风和不符合保障性住房分配资格居民的寻租行为，必须在保障性住房建设、分配和管理中建立严密的监控制度。内部监控制度包括政府保障性住房管理部门内部的监察、审计和党组织的纪检制度等；外部监控包括人民代表大会、检察院、群众团体、新闻舆论等各个方面对保障性住房建设、分配和管理情况的监督。各城市房地产行政主管部门要组织和成立由各方面参与的专门机构，以负责监督住宅消费保障工作，每年参与讨论住宅消费保障工作的预算，检查、评估住宅消费保障工作的透明度及整体效益，以达到住宅消费保障工作正常运行的目的。

当前，我国从中央到地方都实施了一系列有利于中低收入群体住宅保障的政策与制度。我们坚信，在以同志为首的党中央领导下，随着我国经济与社会的进一步发展和全面建设小康社会进程的推进，我国城市中低收入群体的住房状况必然会得到长足的改善，社会主义制度必然会有效地发挥出其应有的效用，将中国特色的社会主义事业不断推向前进。

参考文献：

1、郎咸平.标本[M].东方出版社,2006.

2、我国城市中低收入群体住房保障问题研究[R].中国经济改革研究基金会住房课题研究报告,2006.

（作者单位：山西大学商务学院）