浅谈杭州园林绿地市场化养护管理现状

摘要：城市绿地养护管理作为城市的公共服务,其性质属于公共产品。为了提高效率,具体的经营作业可以通过竞争性的方式授予养护企业进行，实行市场化管理，杭州从2002年开始对主城区绿地养护推向有形交易市场实行公开招标，为此带来各管理主体的职能和分工的转变，本文简单介绍养护市场化的利弊以及解决问题的建议。

关键词：养护管理 市场化 问题 办法

Abstract: urban green space maintenance management as the city's public service, its belong to the public products. In order to improve the efficiency, the specific operation by the way homework can be competitive grant maintenance enterprise, a market-oriented management, hangzhou since 2002 in maintenance of green space to tangible trading market of public bidding, to give each management of the main body of the function and the change of the division, the paper simply introduces the advantages and disadvantages of the maintenance market and Suggestions to solve the problem.

Keywords: maintenance management to market problems

中图分类号：TU986.3+1文献标识码：A 文章编号：

城市绿化养护管理市场化是指城市园林绿地养护管理作业经营权的市场化, 即将包含在传统体制下城市管理职能中的公共绿地养护作业的经营权通过竞争性的招标授予自主经营、自负盈亏的企业。市场化的核心是引入竞争机制。城市园林绿化管理通过行使公共权力对城市园林绿地养护进行有效管理，确保绿地良好的景观和使用效果，满足人民生活需要。

一、绿地养护市场化管理的优势

城市园林绿化养护市场化是城市管理发展的必然趋势随着经济的发展, 城市化进程必然加快, 城市园林绿化面积快速增加, 事业单位管养一体的原有管理模式已不可能适应发展的需要。

1.1 市场化是节约财政养护经费的最好途径

目前，杭州在实行社会招标养护后，平均节约绿化养护经费达20-30%。引入竞争机制后，各养护工程按照合理价格中标的招标方式来选择养护企业。将绿地养护权的公开招标, 把竞争机制引入城市养护作业, 使养护企业始终受到竞争的压力, 从而能够有效地控制养护管理的成本, 节约养护管理费用, 提高财政养护资金的使用效率。

1.2 市场化是精简机构、提高政府效能、避免腐败的有效措施

城市养护管理作业市场化是城市管理体制改革的重要内容,也是建立城市长效管理机制的重要一环。将公共绿地承包给绿化企业进行养护，政府园林绿化机构只需对养护企业进行监督管理。杭州市从2002年开始在城市公共绿地管养中全面推行市场化管理后，精简压缩了园林绿化养护人员的编制，使政府所投入的经费最大限度地用于绿化养护上，提高了政府经费的使用效果，同时实行进入有形交易市场公开招标后，本着“公开、公平、公正”的交易原则，有效控制在公共资金使用的上腐败问题。

1.3 市场化管理是提高养护效果的有效办法

由于引入了竞争机制，各企业之间形成了竞争，而好的养护景观效果是企业有效的竞争力，各企业为了提高自己的竞争力，必将努力提升自己的养护水平，引进先进设备等方式，精简管理人员，提高人均养护绿地面积, 达到减员增效的目的, 从而整体降低养护价格, 节约养护经费。同时, 对中标养护企业实行合同管理, 严格按标准考核, 有效地促进了养护企业提高养护质量, 有利于提高园林绿化养护水平。

二、 绿地市场化养护管理面临的新问题

绿地养护市场化管理使市场养护主体为获取更大的权利和自由提供了相对宽松的条件和空间，政府职能的转变，养护企业的利益，随着市场化程度的深入，越来越多的新问题随之而至。

2.1养护企业不专业及长效管理意识不足

由于城市公共绿化管理的连续性、时滞性、琐碎性和突发性等特点，决定绿地养护景观的形成不是一朝一夕完成的，同时养护企业大多是园林工程施工企业，没有长效养护管理的经验，养护公司从企业法人到一线工人都没有系统的长效管理意识和思路，造成养护管理人力、物力、财力的投入较少，养护质量停滞不前。同时养护企业安全文明作业等各项管理制度跟不上，特别是养护作业时经常发生不文明作业和违反安全作业标准操作的行为，造成安全事故和社会不良影响。

2.2从业人员流动性大，技术水平参差不齐

公共绿地出精品，关键在于一线员工的素质。养护企业的养护工人绝大多数是招来的民工，专业技术水平普遍差，有点甚至按照农村种地耕田的标准来操作，存在养护技术落后,科技含量不够,管理手段单一专业化程度不高的问题。同时养护班组队伍不稳定，养护工人经常更换，造成一线工人对养护绿地状况永远不熟悉，无法保证养护效果的整体提升。

三、 目前杭州绿地市场化养护管理的状况和建议

近年来, 杭州城区年均扩绿500万平方米以上，绿地面积大幅增加，管理难度随之加大，根据市委、市政府关于深化园林绿化体制改革的指示精神, 积极探索绿化养护管理工作的新模式, 在稳中求进的前提下, 积极引入园林绿化养护市场竞争机制并逐步予以规范。目前杭州主城区公共绿地基本全部推向市场，向全社会公开招投标。

3.1实行严密的考核奖惩机制是市场化养护管理的保障

园林绿化养护奖惩制度是绿化养护管理水平得到切实提高的有力保障。经过探索和实践，杭州市目前基本形成了覆盖面广、网络齐全、组织严密的三级园林绿化养护检查与考核体制，即市级、区级及养护企业。市级检查与考核主要由市绿管站通过对绿地的日常巡查全面了解城区绿地总体养护管理情况，对巡查发现的各类问题，以抄告单或整改通知单的形式抄送各区绿化办，督促整改，通过三级检查与考核体制的有机结合，优势互补地形成了比较完善的监管考核网络及养护质量保障体系。另外，开展了 “双最系列”评比活动，通过考核评比，对参与杭州市绿化养护市场的企业实行“优胜劣汰”，一方面对绿地养护管理工作成绩显著的企业实行养护合同续签，另一方面对养护管理做得差的企业实行淘汰，通过奖优罚劣的措施，进一步激发了各城区绿化管理部门和养护企业争先创优的热情，进一步促进了全市绿地养护质量的提高，逐步实现了从原来的粗放型向精细型养护管理的转变。

3.2有效引导、转变政府职能是市场化养护管理的重要助力者

公共绿化政府主管部门作为城市绿化管理的职能机构，是一个城市绿化养护水平是否能够创新提高的关键。首先要树立服务政府、责任政府、法治政府的管理理念，坚持依法治绿，推进“管办分离”，坚持制度化、市场化、属地化管养，通过法律、行政、经济、舆论、信息化等各种手段，进一步推进政府管理职能转变。其次强化管理、指导和监督职能，由侧重于微观管理转向宏观管理、间接管理，把主要精力用在绿化养护法规、养护标准的制订以及发展科学技术和人才的培养上来，将具体的管养任务直接推向社会，实现企业化承包，专业化管理，进一步推动绿化养护招投标管理、质量管理等行业管理，培育绿化养护企业，在政策上给予扶持。通过市场的手段，提高养护企业树立城市绿地的主体意识和责任意识，促进企业加强自身建设，提高企业素质和能力，使园林企业队伍更加专业化、技术化和规范化。

3.3科学合理的招标模式是市场化养护管理的重要环节

杭州为发展、培育园林绿化养护市场, 市政府发文规定凡由市、区财政核拨养护经费的绿地, 必须实行公开招投标。未按规定实行养护招投标的绿地,市、区财政不予支付养护经费。养护招标应该是养护企业管理水平和技术水平的竞争，是一种服务类招标模式，而不是绝对意义上的价格竞争，目前杭州正是按照这个总体思路进行招投标体制摸索，招标方式采用报名单位全入围，实行综合评分制度，对企业资信分、商务分和技术分进行综合评审，能量化的则量化，确保招标的公平公正性，营造良好的市场竞争氛围；并根据杭州养护标准设定最高限价和最低限价，规定人工成本不能竞争，确保足够的养护人力和费用，进一步确保绿地的养护质量。经过多项强化招投标管理措施的综合运用, 逐步构成了权责明确、运转高效的规范性绿化养护招投标管理体系。

3.4 实施标后监管、现场和市场联动是市场化养护管理的有效抓手

首先是建立有效的绿地养护现场和招标市场联动机制，“现场有状况，市场有反映”对于绿地养护市场化的养护主体―养护企业实施“严进严出”管理，制定养护市场信用管理办法，进一步实施绿地养护政府承包商名录制度。其次强化合同管理，推行合同范本，实行合同备案制度，避免“阴阳合同”确保双方权益。

3.5养护企业的质量和管理意识是养护水平提升的保证

城市公共绿地养护管理实行市场化后，绿地质量的依靠于市场主体―养护企业，为此养护企业的质量和管理意识及技术水平是市场化管理成功推进的关键因素，绿地管理工作是服务性的行业，养护企业应该建立一套规范、系统、科学的服务程序和管理制度，提高服务质量意识和质量保证能力，树立管理出效益的理念，靠质量取胜，增强从业人员的管理能力和业务技术水平，由被动监管转向主动控制，不因人员的流动而影响绿地养护的质量，同时也可降低养护企业经营成本，提高劳动效率，以更好满足市场需要。（1）

为提高城市绿化质量和打造良好市场竞争氛围，应培育市场运作的龙头养护企业。企业是市场化运作的主体, 比较好的管理运作模式和较好的品牌来进行园林绿地养护市场化的运作, 推动园林绿化产业的发展。目前杭州养护市场经过近十年的摸索，已有多家专业绿地养护企业脱颖而出，形成一套的有效的企业养护管理模式，随着杭州绿化设计和工程施工走向全国市场的同时正走出杭州。

3.6养护资金的落实到位是市场化养护管理的前提

绿地养护经费的及时落实拨付到位是促进绿地养护管理水平提高的必要因素。近十年来杭州的养护经费一直按照市场化管理模式运行，公开招标多少费用，财政养护专项经费就下拨多少，市财政按照养护合同标准按时足额拨发养护经费,并要求各绿化管理部门必须严格根据考核成绩准时发放到企业, 杜绝无故拖欠现象, 从而大大提高绿化养护企业和一线工人的履行管护责任的信心。只有落实养护经费,养护质量就有保证，市场化管理就能进一步实施。

3.7提高养护从业人员技术水平是市场化管理质量提升的需要

先进的技术是绿地养护管理精细化的保障。由于园林绿化具有长期性和连续性、技术性季节性等特点，所以园林绿地养护的质量是随着养护的技术水平提升而提高的。绿地要真正地养好, 仅仅依靠养护作业人员肯吃苦、责任心强是不够的, 还必须切实提高园林绿化养护作业人员的操作技能。（2）

技术水平的提高关键是建立有效的从业人员培训机制。目前杭州绿地养护已经市场化管理，养护企业目前正处于激烈的市场竞争中，各竞争企业如想在这样的市场竞争中占据一席之地，必须要提高养护质量，而技术人才的培养，则是实现这一目标的有力保证，同时可以提高工作人员的劳动效率, 提高绿化养护管理人员和一线员工的专业水平，在一定程度上降低人工费用,从而提高企业养护效益。在深化市场化管理改革中,抓住有利时机,提高企业的技术力量和竞争实力,为城市绿地养护全面进入市场化打下良好的基础。

3.8加强宣传，引导全社会参与管理是市场化管理的有效补充

养护企业的日常作业和绿地景观效果仅靠绿化管理部门监管是不够的，应该大力宣传，营造全社会爱绿、护绿的浓厚氛围，通过组织、动员全社会的力量参与到园林绿化养护管理中来,形成养护市场化管理的有效补充。杭州绿地养护在实施市场化管理后不断加大市民参与度，组织和扩容护绿使者队伍，多种渠道接收、受理来市民对园林绿化养护管理方面的投诉、建议。同时开通绿化投诉热线和站长信箱，形成绿地养护管理。

3.9完善的制度和标化管理是市场化养护管理的基础

绿地养护和绿地建设同样重要。要确立养护工作的法制地位，把“依法治绿”延伸到“依法养绿”的领域中去，就要求要有一整套切实可行的养护管理规范可以依照。严格标准，规范养护行为；统一标准，考核量化。杭州市根据国家相关法律法规，结合工作实际，制定了《杭州市城区绿地养护管理办法》、《杭州市城区绿地养护质量标准》、《杭州市城区绿化养护管理综合考核评分细则》、《杭州市城区绿化养护企业考评办法》等一系列规范性文件和管理标准。这些规章制度涵盖城区绿化养护管理的各个方面，有效地避免了在绿化养护监管过程中因缺乏相应的参考依据而引起的行业纠纷，确保了园林绿化养护管理更趋科学化、精细化，为杭州市城区绿化养护管理工作走向规范化、制度化奠定了基础。

绿地养护市场化管理是使城市绿地养护管理步入科学管理的重要保障。实现绿地养护产业化发展,不仅是政府机制改革的需要,同时也是促进精神文明建设的需要。只有建立完善合理的市场化养护管理体系,才能实现城市绿地养护管理的可持续发展。

参考文献：

（1） 王焘 再议绿地养护《中国园林》2003（11）：50-51

（2）陈锡波浅析宁波市园林绿化养护监督管理模式的尝试与探索《管理科学》2008（3）177-178