厦门港船舶供油作业海事管理现状分析及其对策建议

【摘 要】 为提高厦门港船舶供油服务水平及供油单位的安全和防污染意识，介绍厦门港船舶供油现状及管理概况，分析船舶供油作业单位和加油船在海事管理中存在的主要问题，提出解决问题的对策与建议：制定行业发展规划，促进市场健康发展；创新管理手段，尝试诚信管理制度；合理引导，形成有利发展的经营模式；强化监管，集中解决突出问题；拓宽抓手，建立健全法律法规与制度保障；宣教并举，培育安全管理人才队伍。

【关键词】 船舶供油；加油船；防污染；海事管理

1 厦门港船舶供油作业现状及 管理概况

根据厦门海事局与厦门市经济发展局于2006年联合发文《关于加强水上加油船成品油经营资格管理有关事项的通知》要求，在水上加油资质审批方面，厦门海事局负责加油船安全作业条件的审核，市经发局负责水上成品油零售经营资格的审批，企业取得《成品油零售经营批准证书》后还应再向厦门海事局备案。另外，企业办理证书年审前，须首先向厦门海事局申请船舶供油单位年度备案和加油船安全作业条件审核，企业持厦门海事局签署的《加油船经营条件审核意见书》至市经发局办理证书年审手续。

截至2012年11月，厦门港共有8家公司的29艘船舶通过了厦门海事局的供油单位年度备案和加油船安全作业条件审核。据统计，2011―2012年度，厦门港船舶供受油作业艘次，供受油共计20.05万t，其中保税油9.63万t，较2010―2011年度均有较大幅度增长，特别是保税油业务，成为近两年来港内船舶供油市场的增长亮点，逢保税油销售旺季，厦门港供受量可达1万～1.5万t/月。

2 厦门港船舶供油作业海事管理的主要问题

2.1 缺少水上加油行业总体规划

从目前供油市场的总体需求来看，辖区加油船的数量及能力均趋于饱和，但由于缺乏行业规划且门槛较低，仍有不少个体企业受市场利益的驱使盲目建造新船或租船打算加入到船舶供油大军当中，导致市场供过于求，各供油单位恶性竞争、降低标准，且随着港内加油船数量的增多、船龄的老化以及锚地的拥挤，无形中增加了船舶安全和污染事故的风险概率。

2.2 存在加油船“黑户”现象

由于船用燃料油并未纳入成品油范畴，因此仅用于供给燃料油或油的船舶并不在《成品油零售经营批准证书》的发证类别里，故目前仍有部分仅供给船舶燃料油、油的公司和船舶未经海事部门安全作业条件审核和未被纳入备案管理。未经备案管理私自从事海上供油作业的单位和船舶可视为加油“黑户”。

另外，辖区还存在通过岸上油罐车进行船舶（包括游艇）供油的情况，此类供受油方式的安全和防污染措施也需要得到相应的规范。

2.3 存在加油船“冒名顶替”现象

“冒名顶替”现象主要是指以下3种情况：一是在向海事部门提交供油作业报告时填写的供油单位和加油船具有备案资质，但实际作业却使用不具备资质的船舶；二是在向海事部门提交供油作业报告时填写的公司和加油船具有备案资质，实际作业使用的也是具备资质的船舶，但却是其他备案公司所属的海上加油船；三是向海事部门提交供油作业报告时填写的公司和加油船具有备案资质且与实际作业使用船舶一致，但却使用其他油品供应公司的燃油单证和样品标签。

2.4 供油单位和加油船“权责不清”

目前，厦门港船舶供油单位主要有3种经营模式：第一种是船公司直接从事海上供油作业；第二种是石油仓储贸易公司租用加油船从事海上供油作业；第三种是船务公司申请海上加油资质，替多家石油贸易公司代售船舶油料。

厦门港海上加油的《成品油零售经营批准证书》是同时授予公司和船舶资质的，即批准“某公司某船舶”从事海上成品油零售业务；同时，根据《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）要求，“船舶燃油供给单位应当如实填写燃油供受单证，并向船舶提供船舶燃油供受单证和燃油样品”。因此，第二、三种模式的船舶供油单位和加油船在实际作业时均较容易出现安全和防污染方面的权责不清问题，如使用供油单证信息与报告海事部门信息不一致等。

2.5 缺乏熟悉船舶供油的安全管理人才

厦门港目前仅有2家企业是以自有船舶申请海上加油资质的，其他供油单位均以石油仓储、贸易为经营重心，对油船营运管理及安全、防污染领域较为陌生，缺乏专业的安全管理人才，安全意识较为薄弱。比如，对油船的特殊构造、防护措施、不同油类的特性和污染危害性、发生事故后的应急处置等都缺乏认识，这对海上供油的安全监管非常不利。

2.6 相关法规的可操作性不强

目前，海事部门并未对国内船舶供油第三方检测企业的资质备案及认定程序作出明确规定，对燃油样品的取样、送检等有关程序，以及对加装不符合要求燃油的有关单位、人员的行政强制或处罚等均无明确规定，导致国际公约和国内法规在实际监管中缺乏可操作性。

3 解决问题的对策及建议

3.1 制定行业发展规划，促进市场健康发展

针对厦门港船舶供油业务量呈稳步增长趋势的现状，联手相关能源管理部门，共同研究制定行业发展规划，避免海上加油行业低标准重复投入，促进市场健康发展。

（1）了解国内外先进港口的船舶油料补给管理模式，对厦门港船舶供油的市场容量、油料仓储分布、作业区域划分、海上补给模式、海事管理模式等进行重新规划、布局和定位，以限制供油船舶数量，减少风险源，提高供给效率，形成船舶供油作业网格化管理模式。

（2）促进船舶供油专业化、规范化。一方面鼓励供油单位加大投入，建设自有加油船队伍，促进加油船“个体户”进一步整合；另一方面，积极引导企业更新老旧船舶，在现有设备的基础上配备高功率加油泵和相适应输油软管，提高厦门港的供油效率和能力。同时，规范船舶供油单证的格式内容，确保相关信息全面准确。

3.2 创新管理手段，尝试诚信管理制度

（1）进一步严格准入条件：制定相关技术评价体系，从公司规模、管理质量体系认证、诚信记录、客户群分布及数量、油品仓储和供应能力、拥有加油船数量及安全技术条件、防污染设备质量和数量、安全和污染事故记录等方面进行评分，分数达到要求者方予以备案资格。

（2）尝试诚信管理制度：开展信誉等级评定制度，对单位和船舶进行分级管理。对于等级较低的单位和船舶采取不予定期申报、限制作业时间、提高现场检查率等监管手段，同时对严重违规作业或提供虚假信息等违规违纪情况实施末位淘汰制度，暂停或注销其船舶供油备案资格。

3.3 合理引导，形成有利发展的经营模式

（1）鼓励第一种经营模式快速发展。该模式海上供油和船舶管理均为同一相对人，有利于落实安全事故主体责任，同时相关信息在内部流转和执行方面必定更加准确、迅速，有利于提高厦门港船舶供油服务水平。

（2）规范第二种经营模式。必须落实安全管理员现场负责制，同时可引导石油公司入股加油船或光租加油船，增强对加油船作业的实质性管理。

（3）禁止第三种经营模式。此类单位主要为自由船队供应商和供应商，该模式权责不清、问题显著，不利于海上安全形势的持续稳定，应予以禁止。

3.4 强化监管，集中解决突出问题

第一，明确安全责任主体，严格执行作业前报告制度：

（1）进一步明确供油单位是供受油作业安全和防污染的责任主体，其所有人或经营人是第一责任人。针对辖区租赁船舶从事海上供油业务占较大比例的实际情况，建议对供油单位的安全管理员及现场计量员进行备案管理，确保供油作业现场有一名经过相关培训、具备相应资质的安全管理员及计量员作为现场安全责任人，相关人员信息应与其他作业信息一并提前报告海事部门；

（2）严格执行《福建沿海船舶供受油作业污染防治管理规定（试行）》中规定的供油作业报告制度，对于迟报、谎报、不报的供油单位和加油船应采取勒令停止、停顿整改、取消备案资质等行政强制措施。

第二，加大查处力度，取缔违法违规行为：

（1）重点关注在船舶供受油作业过程中是否严格按照《供、受油作业安全检查表》的内容进行检查，落实相关安全和防污染措施，如实填写信息完整的供受油单证，并在规定期限内保存供受油单证和燃油样品。对于未备案单位、船舶从事船舶供油作业的一经抓获，建议按照“船舶燃油供给单位未如实填写燃油供受单证的”（《防污条例》第64条）情况处理，并利用其相应罚则对涉嫌单位、船舶予以行政处罚。

（2）对发现未备案或相关作业信息有疑问的供受油船舶进行燃油抽样送检，并充分利用现有法律法规的约束力增加对船舶供油的监管手段。

第三，定期跟踪检查，形成监管长效机制：

（1）施行供油单位船舶供油作业月度报告制度，即供油单位将所属船舶每月供油作业的时间、地点、次数、油品种类、数量、受油船舶名称等信息以传真或书面形式报告海事主管部门，使海事主管部门在全面掌握辖区情况的同时便于与单次作业报告情况相核对查证；

（2）施行供油单位季度走访制度，按供油单位报备的经营地址或主要海上供油区域等信息合理分配给相应的海事处，参照非体系公司管理模式，对供油单位在作业记录台账、防污染设施设备和器材维护保养、人员培训和演习等方面进行检查，提升供油单位的安全和防污染责任意识，进一步促进供油单位规范化管理。

3.5 拓宽抓手，建立健全法律法规与制度保障

（1）从地方法规和部门规章角度，建议参考上海、深圳等港口的海事监管模式，尽快修订《福建沿海船舶供受油作业污染防治管理规定（试行）》，对船舶供油作业实施申报审批制度，可免于现有报告制度流于形式，更有利于加强对作业现场情况的监管。

（2）从国家法律法规角度，设定船舶供油作业为行政许可项目，并规定相应的处罚条款，使未申报、未备案、冒名顶替、单证不符等现象的处理均有法可依。同时对加装不符合相关标准燃油的有关单位、人员的行政强制或处罚等也应作出明确规定，使国际公约和国内法规在实际监管中能够得到充分贯彻落实。

（3）充分利用国际公约和《防污条例》已在燃油样品质量方面作出的相关规定，对辖区内燃油检测方面的单位资质认定及实验方法，以及燃油样品的取样、送检等有关程序作出大胆尝试，如对检测单位的实验方法和单位资质进行备案等。

3.6 宣教并举，培育安全管理人才队伍

针对目前厦门港船舶供油单位不重视该项业务，特别是在安全和防污染管理方面责任意识淡薄的问题，一方面应结合“六五”世界环境日、“安全生产月”及其他专项活动做好海上安全事故警示教育活动，提高从业人员的安全意识和责任感；另一方面应定期组织船舶进行供油作业的相关安全操作及污染物清除培训，督促企业培养一支“懂安全、会操作、能应急、负责任”并持证上岗的正规船舶供油队伍。