中国政府网站绩效评估指标体系设计――网站内容

摘要:网站内容是政府网站绩效评估指标体系的主要组成部分，政府网站的信息公开、在线办事、公众参与三大功能的实现程度直接决定了政府网站绩效水平的高低。论述了2007年中国政府网站绩效评估指标体系中的信息公开、在线办事、公众参与三大网站内容评估指标的理论基础、参考框架和设计思路。

关键词：政府网站 绩效评估 指标体系 网站内容 信息公开 在线办事 公众参与

政务信息公开、在线办事和公众参与三大功能的实现程度直接决定了政府网站绩效水平的高低，直接体现了政府职能转变与管理创新的意识和效果。加强三大功能的内容供给能力和保障水平是当前我国政府网站建设的核心工作。

一、信息公开

政府网站信息公开、在线办事、公众参与的三大功能定位已经得到普遍认同，从重要性角度而言，信息公开是实现三大定位的基础。规范程度是决定政府信息公开质量高低的重要因素，是建立公正、透明政府的必然要求。制定信息公开规定和编制公开目录是加强内容规范性和公开保障的必要措施，是实现政府网站可持续发展的基石。

⒈完善信息公开体系是提高政务信息公开规范性的有效举措

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的颁布，为推进并统一信息公开工作提供了法律依据。中国软件评测中心认真学习领会《政府信息公开条例》的精神，研究并初步提出了政务信息公开体系的参考框架，以促进各级政府部门提高信息公开的规范性。

⑴《中华人民共和国政府信息公开条例》的原则和要求

2007年4月5日，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，于2008年5月1日起执行。《政府信息公开条例》在政府信息公开的范围、方式和程序、监督和保障等方面做出了具体规定，有利于强化行政机关公开政府信息的责任，有利于明确公开范围、畅通公开渠道，有利于完善公开的监督和保障机制。

①政府信息公开的基本原则

《政府信息公开条例》明确要求，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。在这一原则的指导下，各级政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，保障政府信息及时、准确地公开；各级政府部门应当建立健全政府信息协调机制，加强行政机关的公开协调工作，保证政府信息的准确性和一致性。

②对维护公民权利的要求

政府信息量大面广，涉及社会生产、生活各个方面，其中有相当一部分政府信息只涉及部分人和事。因此，《政府信息公开条例》明确指出，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取相关政府信息。对公开政府信息的申请，行政机关应做出明确有效的答复。

③对信息公开主体的要求

行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织是政府信息的拥有者，根据《政府信息公开条例》的要求，也是政府信息公开义务的承担者。此外，教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量的社会公共信息，应当根据国务院有关主管部门或者机构制定信息公开办法的要求，公开与人民群众生产、生活密切相关的信息。

④对应当主动公开的政府信息的要求

根据《政府信息公开条例》的规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

⑤对政府信息公开方式和程序的要求

《政府信息公开条例》明确要求，各级行政机关应加强政府信息资源的梳理，编制、公开政府信息公开指南和政府信息公开目录，并根据实际需求及时更新。各级行政机关应当以便于公众知晓的方式，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等形式主动公开政府信息；并在档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。

⑥对政府信息公开监督和保障机制的要求

根据《政府信息公开条例》的要求，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议，由政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。

⑵信息公开体系的参考框架

《政府信息公开条例》明确了政务信息公开是一项系统的工作任务，顺利推进信息公开需要加强各个层面的工作力度。依据《政府信息公开条例》的规定，中国软件评测中心研究提出了政务信息公开体系的参考框架（参见图1），藉此为各级政府部门推进政务信息公开提供借鉴。

图1 政府信息公开体系参考框架

我国信息公开体系参考框架由资源层、编目层、渠道层和保障层等4个层面组成。

①资源层

资源层包含了所有的政务信息资源，是政务信息公开的内容源泉。政务信息资源是政府在履行职能过程中产生或使用的信息，为政务公开、业务系统、辅助决策、公共服务等提供信息支持。

②编目层

编目层是连接信息公开内容和公开渠道的桥梁，它包含了公开指南和目录。信息公开指南进一步明确了政府部门信息公开的范围和内容，为公众获取政务信息提供了基本的帮助服务。信息公开目录是信息公开内容的索引，科学的分类目录能提高信息公开的效率和维护保障的质量，是提高公开规范性的关键因素。

③渠道层

渠道层是公众获取政务信息的通道。根据《政府信息公开条例》的要求，渠道层应当包含主动公开和申请公开两种类型。其中，主动公开主要《政府信息公开条例》中规定的属于主动公开范围的政府信息；申请公开渠道则主动公开之外，公民、法人或者其他组织所需要的特殊政务信息。

④保障层

保障层包括了制度规范和保障工作机制。各级政府部门依据《政府信息公开条例》，结合地方实际研究制定信息公开制度规范，对本单位政务信息公开提出了更明确、更具体的要求。保障工作机制是顺利推进信息公开的组织基础，完善的保障工作机制应当由政务信息公开领导机构和各部门的维护保障机构组成。

综上所述，信息公开体系参考模型是一个统一的整体，其中资源层是基础，编目层是枢纽，渠道层是和申请信息的窗口，保障层是支撑。推进政务信息公开，需要加大各个层面的建设和协调力度。就重要性而言，编目是整个信息公开体系的关键。通过编目层，政务信息资源实现了科学合理的分类，有利于资源开发利用。同时，编目也为渠道层提供了公开的索引，是公众查询、获取政务信息的“地图”。编目层将资源和渠道有机地结合在一起，是实现政务信息公开的中心环节，因此，加大编目层的建设和完善是推进政务信息公开的重中之重。

⒉建立信息公开体系的基本做法

建立完善的信息公开体系，能有效提高信息公开规范性、增强公开内容的保障能力。结合上述框架，完善信息公开体系应当从以下几个方面开展工作。

⑴加强信息公开制度规范和工作机制的建设

各级政府应结合实际情况，按照《政府信息公开条例》的框架，制定出台本单位信息公开制度规范，明确对本级政府信息公开的相关要求：一是明确信息公开主体和公开内容范围；二是明确信息公开方式，建立制度化的公开程序；三是形成信息公开的监督管理制度，加大推进信息公开的保障力度。

各级政府部门应当建立健全政务公开领导机制，组建公开领导小组，加强对本单位政务公开的组织领导和政策领导。要理顺政务信息公开的内部工作机制，明确落实相关部门的工作职责，加强部门协调配合。建立并完善信息公开的监督机制，督促各行政机关履行公开职能。

⑵加大政务信息资源的梳理力度，编制公开目录

根据《政府信息公开条例》的规定，各级政府应当全面梳理政务信息，按照科学的分类体例编制信息公开目录，并根据目录公开政务信息。信息公开目录为社会公众和政务部门提供清晰的政务信息索引，既有利于降低信息查询难度、节省用户成本，也有利于政务部门开展信息公开的内容保障工作，提高工作效率。此外，政务信息公开目录是连接政务信息资源和信息公开渠道的重要环节。以政府网站为例，公开目录是政府网站公开政务信息的展现形式，它应当提供清晰的资源分类框架，方便用户快速查询政务信息；同时，公开目录还应提供信息内容的链接，使用户能够直接获取所需的政务信息，提高信息查询速度。

值得注意的是，由于政务信息资源随机构职能划分而分布在不同行政层级和不同部门中，政务信息公开目录应当具有相应的层级体系。从更新维护角度出发，政务信息公开目录应围绕行政层级划分和部门职能划分进行编制。

⑶加强政务信息资源的开发利用

加强信息资源的开发利用是推进政务信息公开的前提。各级行政部门应加大信息资源的管理力度，按照信息资源从产生到消亡的过程，建立起一套信息资源的管理工作机制，提高信息资源的开发利用水平。要建立起完善的政务信息资源采集渠道，加强信息编辑整合的工作力度，完善信息存储机制和审核机制，落实信息资源归档和销毁的工作责任。

⑷完善政务信息公开渠道

各级政府应重视和申请公开两类信息公开渠道的建设，避免出现“一腿长、一腿短”的现象。政务信息公开渠道的实现形式应当丰富多样，要建立起政府网站、报纸刊物、广播电视、手机、信息亭、阅览室等相结合的多元化公开渠道，逐步实现政务信息随时随地获取，充分体现公正、公平、便民的信息公开原则。

⒊信息公开评估指标的设计思路

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，为进一步加强对政府网站建设的指导，充分发挥其作为信息公开重要窗口的作用，2007版政府网站绩效评估指标体系对于信息公开的评估有所优化。主要表现在以下4个方面：

⑴加强对政务信息公开规范性的引导

根据《政府信息公开条例》的要求，2007版政府网站绩效评估指标体系对信息公开规范性提出了明确的要求：一是制定政府信息公开的制度规范，加强对本级政府部门推进信息公开的指导；二是编制信息公开目录，整合信息资源，提高政务信息资源的开发利用水平；三是完善公开体系，健全申请公开渠道，为公众依法获取政务信息提供便捷途径。

⑵细化政务信息公开的要点和内容

《政府信息公开条例》明确界定了政府应公开的政务信息的范围。根据要求，2007版政府网站绩效评估指标体系进一步细化了网站信息公开的要点和内容，尤其提出了财政资金、人事、应急管理等深度政务信息公开的细致要求。

⑶引导政府网站加强信息的整合

依据完善政府网站层级体系建设要求，2007版政府网站绩效评估指标体系提出要继续加大对下属行政机关信息的整合力度。要求各级政府门户网站全面整合下辖地区和部门的工作计划、阶段性总结、工程项目、统计信息、法规公文等政务信息，为公众获取政务信息提供统一的信息获取途径。

⑷提升政府信息资源的服务能力

以提升网站服务能力为出发点，2007版政府网站绩效评估指标体系提出了进一步规范办事指南栏目和专题专栏栏目的要求。明确界定办事指南的含义及要素信息，提高办事指南的规范程度，为公众获取公共服务提供有效帮助。要求各级政府网站围绕政务工作和社会热点需求策划专题内容，宣传党和政府的方针政策，深入群众生活并为之排忧解难。

二、在线办事

不断完善政府网站的在线办事功能、提升网站服务水平，符合行政管理体制改革的基本要求和建设服务型政府的思路。各级政府网站应当从用户角度出发，加强服务资源的整合、服务内容的策划和服务方式的设计，不断提高政府网站的人性化服务程度。

⒈国外领先政府网站人性化服务介绍

作为企业和社会公众获取公共服务的重要平台，加拿大、荷兰等政府门户网站始终坚持“以用户为中心”、“以人为本”的理念，提供人性化服务，网站服务水平始终处于国际领先水平。

⑴加拿大政府网站的人性化服务

加拿大政府网站在线服务的人性化程度较高，突出表现在服务事项的合理分类和办事资源的有效整合。以下，从服务事项分类和办事资源整合两个方面来介绍加拿大政府网站的人性化服务。

①按用户对象和主题提供办事服务

加拿大政府网站面向社会公众提供的在线办事服务数量丰富、覆盖范围广泛。为了使网站用户能够方便快捷地获取所需服务，网站按照用户对象对服务事项进行划分，建立起一整套服务事项分类体系。网站首先将用户分成了加拿大人、企业和国际人士，分别设立了“个人服务”、“企业服务”和“国际化服务”3个服务栏目，按照用户需求整合相应的服务事项。

值得注意的是，加拿大政府网站在策划网站服务内容过程中，始终将按用户对象分类和按需求主题分类结合在一起，在用户分类栏目下设置主题服务、在主题栏目下设置用户分类服务。这种相结合的服务策划方式，充分利用了用户的身份信息和需求信息，主动将服务内容按照用户的思维习惯进行组织，提供了比较友善的服务导航，提高了服务效率。

②按流程整合办事资源

加拿大政府网站人性化在线办事的另一个特点是按照流程整合办事资源。以加拿大居民设立企业为例说明网站服务如何按照流程整合资源。Aboriginal Business Canada服务（本国居民创业服务，以下简称为ABC服务），即加拿大政府面向本国公民设立企业所提供的全程服务。根据加拿大政府的规定，申请设立企业包括了申请、审核、备案等众多过程，涉及具体办事服务多达40余项。因此，用户想要准确地完成企业申办并获取相关服务，需要对整套服务流程进行深入的了解。

加拿大政府网站从方便用户使用的角度出发，将ABC服务的所有办事资源在网上整合。根据政府受理过程，网站将企业设立申请服务划分为4个阶段，分别为设立前阶段、设立中阶段、已核准阶段和设立完成阶段，将办事资源整合到相应的主题下面。因此，用户仅需要按照服务导航提示，根据相关要求依次办理，就能够轻松地完成企业成立申请。

在各个阶段中，网站根据办事过程的具体要求，通过多样化的方式提供办事服务，方便用户做出选择。如，基于用户对政府支持政策了解的需求，网站在设立前阶段不仅提供了网上政策查询，还提供了政府管理部门的电话联系方式，方便用户直接咨询；根据填报申办企业基本信息的要求，网站提供了两类服务方式，用户可以在线即时填报，也能将相关表格下载后认真填写。

加拿大政府网站采用按用户对象梳理办事事项、按流程整合服务资源的人性化做法，是从用户的实际需求和使用习惯出发，为用户提供全面周到的公共服务，满足了不同用户、用户在不同时期和不同场景下的需要，全面提升了政府网站的服务质量，是加拿大政府网站在线服务水平保持世界领先的重要原因。

⑵荷兰政府网站的人性化服务

荷兰政府网站在线办事服务具有非常突出的特征――“问题导向”的场景式服务。“问题导向”的场景式服务，即针对特定主题和用户群体，以提问形式界定用户需求，建立相应的服务通道，为用户提供针对性的服务。下面以荷兰政府的移民服务为例，介绍说明荷兰政府网站的“问题导向”场景式服务。

政府面向公众提供的移民服务包括了出境和入境两大类。根据出入境的具体需求不同，政府的移民服务政策和服务程序有所区别。以入境为例，就有入境旅游和入境定居等多种服务，而出境的办理方式也因为有不同的原因而并不一致。

荷兰政府网站通过分析移民需求，将移民服务分为了五大类，包括“我想来荷兰”、“我想带人来荷兰”、“我想成为荷兰公民”、“我想待在荷兰”以及“我想离开荷兰”等。这是从用户需求角度进行的服务分类，便于用户对服务栏目的理解，方便使用。

在每个服务场景中，由于用户身份信息、出入境具体需求的不同，办事服务的内容有着很大的区别。为了更好地提供针对，荷兰政府网站以提问的方式界定用户需求。用户仅需甄别自己的个人信息和需求，就能够获得网站提供的针对。

可以看到，荷兰政府网站利用“问题导向”场景式导航向用户提供针对，是主动界定用户需求的体现。这种服务策划方式，降低了对正确理解移民政策的能力要求，完全从用户角度出发，按照用户的思维习惯提供全面到位的服务，有效地满足了用户需求，提高了网站的服务能力。

⒉以办事场景作为服务导航是提高网站服务人性化程度的有效手段

自2002年以来，我国政府网站快速发展，在线服务的方式不断创新，形成了几个有典型特征的发展阶段。实践证明，按照用户对象和应用主题进行服务分类，按照办事场景和办事流程整合服务资源，是不断提升政府网站服务人性化水平的有效手段，代表着下一阶段我国政府网站在线服务的发展趋势。

⑴政府网站在线服务的发展阶段

在线办事功能的完善就是服务资源有效整合、服务内容逐渐丰富、服务方式日趋完善的过程。根据我国政府网站发展的特点，在线服务的发展可以分为3个阶段。以下按照发展顺序介绍各阶段的服务特点，并结合具体案例进行对比分析。

①按部门整合资源

按部门整合资源的方式是我国政府网站在发展初期普遍采用的服务模式，初步实现了政府公共服务的网上提供。按部门整合资源的服务框架如图2所示。

图2 按部门整合资源服务框架

按部门整合服务资源的服务模式受传统行政办事理念的影响，将办事资源按照部门、机构职能进行整合。在这种服务框架下，在线办事资源的整合处于比较粗放的状态，存在较大不足：

一是用户获取服务难度较大。由于网站服务事项按照部门职能进行划分，通过机构划分进行导航，对于不了解政府办事机制的用户而言，想要迅速获取所需服务十分不便。

二是事项重复整合，服务标准不一。对于跨部门的办事事项而言，各部门仅在职责范围内提供相关服务资源，服务标准不统一，难以提供拥有流畅服务流程的服务，制约了办事服务效率的提升。

三是大大增加了网站服务成本。按部门整合资源要求每一项服务事项都拥有各自的服务资源，从而使大量可统一提供的资源被反复利用，大大增加了建设和维护的工作量，增加了服务成本。

在这种服务框架下，用户需要根据机构职能的划分，在相关部门栏目中查询获取所需的服务。比如，新生儿落户服务由公安部门服务栏目提供，应届毕业生落户和干部配偶落户服务由人事部门服务栏目提供，工人配偶及子女落户服务由劳动保障部门服务栏目提供，婚姻登记和收养登记等服务由民政部门服务栏目提供，生育申请和生育奖励等服务由计生部门服务栏目提供。这种服务内容分类模式完全以行政职能的划分为基础，对用户要求较高，用户必须对部门职能和办事服务流程充分了解，否则将难以通过政府网站的途径有效获取服务。上述举例中，仅户口办理的服务事项就涉及公众的4类需求，分别由公安、人事、劳动保障3个部门负责提供，一般公众很难界定自己所需要的服务由哪个部门提供。

②按主题整合资源

在推进政府行政体制改革的进程中，各级政府网站不断创新在线服务模式，切实提高服务能力。在“以人为本、以用户为中心”的理念指导下，在线办事服务框架得到全面的优化调整。按主题整合资源的方式如图3所示。

图3 按主题整合资源服务框架

按主题整合资源的服务框架主要具有如下特征：

一是以用户分类为基础组织网站服务内容。在这种服务框架中，网站针对某一类特定用户，将不同部门提供的相关服务整合到一起，从而区别于以部门职能为基础的分类方式，突破了政府部门的职能界限。

二是按用户生命周期确定用户需求，提供全面的公共服务。根据用户在生命周期不同阶段的需求设置主题，为用户提供从出生到死亡的公共服务，实现对用户需求的全面覆盖。

三是建立快速通道，提供更加便捷的服务渠道。针对特殊群体的要求，对服务事项和资源进行提炼和组合，构建起更为智能化、人性化的服务通道。

四是按照办事流程全面整合服务资源。按照事项的办事流程绑定服务资源，使用户能够即时获取所需的资源，提高了服务的便捷性和资源的利用率。

与按部门整合资源的服务框架相比较，按主题整合资源服务框架的构建理念是截然不同的，它是“以人为本”服务理念的体现。这种服务理念符合我国行政体制改革、建设服务型政府的要求，能够显著提升网站的服务水平。按主题整合资源服务框架的重要贡献与意义表现在以下3个方面：

一是为提供无缝“一站式”服务奠定了基础。按照用户对象的事项分类方式，突破了政府部门的职能界限，增强了部门间的协调合作能力，初步实现了跨部门的无缝办事服务。

二是拓宽了政府服务的范围。按照用户生命周期进行主题设置和内容策划，必然会突破传统意义的“政府服务”，将会形成以用户需求为中心，包括各类行政和公益在内的公共服务内容体系。

三是形成了一体化的服务思路。按照办事流程整合资源，形成了一体化的服务方式，使用户能够便捷地获取所需服务，更加彰显了“以人为本”的服务理念。

按主题整合办事资源的服务方式是政府网站在线办事功能的一次全面创新，符合用户的实际需求。政府网站的办事服务按照用户生命周期中的主要需求设置服务主题，按主题进行事项分类，极大地提高了用户查询获取服务的速度。比如，个人生命周期中与婚姻家庭相关的个人服务数量丰富，涉及了婚姻、生育、户口等众多方面。设立婚姻家庭的服务主题整合不同部门的相关事项，适合用户的思维习惯和使用习惯，降低了对用户了解部门职能和办事程序的要求，服务人性化得到了明显的提升。但是，同一主题的部分事项之间有一定的联系，如新生儿落户服务要以婚姻登记、生育申请服务为前提。而这种服务框架仅是对事项进行分类，不能有效体现事项之间的联系，不能为用户提供更加全面、完善的办事服务。

③按场景流程整合资源

在继承按主题整合资源服务框架、按用户对象分类整合资源等做法的基础上，部分政府网站学习借鉴国外先进网站的做法，提供场景式在线服务，按场景流程整合资源。按场景流程整合资源的服务框架如图4所示。

图4 按场景流程整合资源的服务框架

按场景流程整合资源的服务框架继续沿用了按用户对象分类、按生命周期设置主题和建立快速通道等做法，并形成了更加人性化的服务方式：一是主动界定用户需求，按场景整合服务内容。根据用户的实际需求和条件，设置服务场景，并进一步细化场景过程，形成以“动作”为特征的服务环节。二是根据场景整合部门服务资源。在场景服务模式下，将分散的部门办事资源集中到统一的流程下，突破了以往按部门办事流程整合资源的界限，使服务更加人性化。

按场景流程整合资源的服务框架继承了按用户对象分类整合资源的优点，并主动从用户角度界定服务需求，进一步细化服务内容、丰富服务内涵，使政府网站在线服务更加贴近用户需求、符合用户使用习惯。

⑵提升政府网站人性化服务程度的基本做法

①加强政府部门业务事项和服务资源梳理

提高政府网站服务的人性化程度，首先要加强部门业务事项和服务资源的梳理，为组织策划网站服务内容奠定基础。通过梳理政府业务和服务资源，了解政府部门现有的服务业务和服务状况，摸清政府部门的资源丰富程度和配置情况。应根据部门和业务的划分，初步整合服务资源，进而为按用户主题和场景整合资源，提供人性化服务提供资源分类的参考。

②按照用户的需求主题策划服务

加强对各类用户全生命周期分析，根据用户需求提炼凝聚主题，覆盖由出生到死亡的全过程。根据主题策划政府网站服务，将政府服务业务事项按照用户需求主题进行归类，并进行资源的合理配置，形成以生命周期为主线的公共服务内容体系。政府网站服务主题的设置应紧随社会、经济、文化的发展，不断适应用户的新需求，丰富服务主题、扩展服务范围。

③提取场景特征要素，设计服务导航

合理提取特征要素，是界定用户需求、设计人性化场景导航服务的前提条件。要充分解读相关服务事项的政策规定、深入分析用户需求，以关键特征条件作为划分场景的依据，提取场景特征要素。提取场景特征要素要充分考虑用户需求，以便于用户理解和使用为基础，以提供最具针对性的服务为目的，合理细化特征要素。

④围绕用户需求拓展和整合服务资源

政府网站服务要突破传统意义上的政府公共服务。在分析用户全生命周期的基础上，以满足公众多样化需求为目标，加大政府行政服务资源和社会公益资源的整合力度，通过政府网站提供全方面服务，拓展公共服务范围。要增加政府服务社会公众生活、工作的基本能力，丰富政府网站便民服务的内容，切实提高政府网站的服务能力和效果。

⒊在线办事评估指标的设计思路

⑴提高网站服务的人性化程度

为了充分体现政府网站“以人为本”的服务理念，2007政府网站绩效评估指标体系要求各级政府网站从使用的角度出发，提高网站服务能力。一是要求政府网站细分用户对象，按照对象服务内容进行分类，便于用户获取资源；二是要求政府网站围绕办事流程梳理和整合办事资源，提高一体化的服务；三是要求政府网站贴近用户需求，按照用户的使用习惯设计网站导航模式。

⑵引导政府网站服务框架的建设

2007版政府网站绩效评估指标体系以加强服务资源整合、提高资源利用率和服务水平为出发点，引导各级政府网站建立健全完善的网站服务框架。一方面要求各级政府网站按照用户生命周期设计服务主题，并结合服务深度整合相关资源；另一方面，要求设立网站服务的快速通道，为特殊用户提供更为便捷有效的服务。

⑶持续提升网站服务丰富度

在完善网站服务功能的同时，继续丰富服务内容、拓宽服务范围。2007版政府网站绩效评估指标体系要求政府网站进一步规范服务内容，为用户提供更加全面的服务。不断增强各办事深度的服务能力，稳步增加表格下载、在线咨询、查询和申报的数量。

⑷着力提升网站的服务能力

以切实提高网站服务能力为出发点，2007版政府网站绩效评估指标体系要求网站提供与百姓生活密切相关的便民服务，并加强网站宣传，拉近公众与网站的距离，以便政府网站更好服务社会公众。尤其对县级政府网站提出要面向基层服务、解决三农问题等特色服务的要求，以提升政府网站为民办实事的能力。

三、公众参与

与公众交流互动，引导社会公众参与政府公共管理和公共决策过程，是政府网站的重要功能之一。充分完善政府网站的公众参与功能，是扩大民主保障公众参与权、表达权与监督权的有效方式，是建设服务型政府的基本要求，体现了我党“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念。因此，应建立健全政府网站的互动交流渠道，加强保障机制建设，不断提升互动参与的效果。

⒈建立、健全互动交流渠道是完善政府网站功能的关键环节

公众参与渠道为社会公众提供了与政府交流沟通的平台，是满足公众参与政府公共管理和公共决策需求的有效途径。因此，建立、健全互动交流渠道，应当以满足公众需求为基本出发点，以技术为实现手段。同时，要避免渠道建设的技术导向，不能片面强调网站互动交流的实现形式。通过对公众交流互动基本需求的分析，应重点加大以下渠道的建设和完善力度。

⑴重点满足咨询、投诉、反映问题的需求

在公众与政府交流互动的众多需求中，向政府咨询、投诉、反映问题的需求比例最大，是公众与政府沟通的主要内容。这类需求的典型特征是一对一的互动，往往在一次往复中就能完成。信件沟通的形式比较符合这种需求，并能有效保护公众的隐私。利用信件交流之间的时间间隔，政府部门能够较好地组织相关资源，有效解决用户咨询、投诉和反映的问题，保证了答复质量。因此，加强政府网站信箱类渠道建设，是保障公众与政府交流互动的重要措施。

⑵采集舆情民意，支持政府决策

在公众与政府交流互动的需求当中，参与政府公共管理和公共决策的需求非常突出，是公众依法享有民利的基本需求。这种需求一般表现为两种形式：一是对当前政府决策表达偏好意愿，二是对政府管理决策建言献策。开辟政府网站的调查渠道，以调查投票和意见征集的方式，能够深入了解民情民意，为政府决策提供支撑，有效保障公众的政治权利。

⑶拉近政府与公众的距离

访谈是政府网站公众参与最直接的交流方式，是满足公众与政府面对面沟通需求的有效途径。在政府部门主管领导与公众面对面交流的过程中，不仅直接解答了公众的疑问，而且有效地提高了政府部门对公众投诉、反映问题的重视程度，加大了为民解忧的力度。访谈式沟通具有直接高效和多对一的典型特征，建立此类渠道，是切实提高政府网站公众参与服务能力的必然需求。

⑷创建开放式的交流空间

言论自由是我国宪法赋予公民的基本政治权利。建立开放式的交流平台是扩大人民民主、丰富民主形式、拓宽民主渠道的基本要求。论坛是一种典型的开放式网络交流渠道，其畅所欲言的讨论环境比较符合公众自由交流的需求。建立政府网站的留言论坛类沟通渠道，能够促进公众积极踊跃地建言献策，共享社会、经济、文化等建设管理的经验体会。

⑸不断创新网站沟通渠道

公众对与政府互动内容和方式的需求是多方面的。然而，仅仅依靠上述四种方式并不能完全满足公众的多样化需求。因此，在建立完善信箱、调查、访谈和论坛类渠道建设的同时，政府网站应深入分析用户需求，不断创新沟通方式。政府网站应重点在政府工作评议、群众满意度评价等方面开拓创新，满足群众参政议政的需求，提高政府民主决策和公共服务的能力水平。

⒉不断提升政府网站互动效果的基本做法

⑴提高意识，完善渠道

不断提升政府网站互动效果，意识是前提、渠道是关键。首先，各级政府要重视政府网站公众参与功能在政民沟通中的积极作用。通过政府网站深入了解民情民意、加强沟通交流，切实保障公众的民利。其次，健全交流渠道、完善互动功能。政府网站应该建立起多样化的公众参与渠道，不断完善渠道功能，为社会公众提供简单易用、功能强大的全方面服务通道。

⑵建立、健全互动保障制度

建立、健全互动保障制度是不断提升政府网站互动效果的支撑。政府网站互动效果的提升，不仅表现在公众参与数量的不断增加，更表现在政府部门反馈效率和质量的提高。要建立起完善的互动保障机制，明确落实各级政府部门作为互动交流责任主体的职责，加强对责任主体的监督问责，督促各级政府部门积极参与网站互动，加强言论引导，重视对论坛的实时更新维护，避免出现公众参与出现“受而不理，有问无答”的现象。

⑶加强互动交流的主题策划

增强互动交流的效果，内容主题的设计相当重要。政府网站应当紧密围绕政务工作，深入挖掘社会、经济、文化等各领域和公众生活、工作中的热点、焦点问题，丰富互动交流活动的内涵，增加互动活动吸引力和公众参与积极性。

⑷重视互动内容的整理汇编

政府网站作为公众咨询、投诉、建议的重要平台，应当要起到为群众排忧解难、为政府决策提供支持的作用。为此，各级政府网站应当加强对互动内容的整理汇编工作，总结归纳公众反映的普遍情况、研究分析群众提出的建议措施，不断提升政府科学决策、民主决策的能力，增强政府服务社会公众的能力。

⒊公众参与评估指标的设计思路

⑴重点引导信箱类渠道建设

2007版政府网站绩效评估指标体系基于满足用户交流互动的主要需求，通过增加信箱类渠道的评估权重，重点引导信箱类渠道的建设。要求各级政府网站建立完善的信箱渠道，落实信件管理机制，提高信件答复质量，切实保障反馈内容能够满足公众需求。

⑵不断提升访谈效果

2007版政府网站绩效评估指标体系要求各级政府网站加强访谈主题的策划力度，提高公众参与的主动性和积极性，扩大网站访谈的影响力。同时，倡导各级政府网站建立有效的访谈工作机制，克服场地、人员、技术等方面的问题，做好访谈组织工作。

⑶拓宽调查覆盖范围

2007年政府网站绩效评估指标体系要求，充分利用政府网站用户范围广的优势，围绕政务工作做好调查主题的策划，丰富网站调查范围和内涵，引导公众参与公共管理和公共决策，避免只对网站建设开展调查。

⑷落实论坛的管理维护责任

提高论坛的交流效果，必须建立完善的保障制度，落实管理维护责任。2007年政府网站绩效评估指标体系指出，各级政府网站应以建立开放式的交流空间为宗旨，加强对论坛内容和功能的管理维护责任，尤其要加强对论坛的舆论引导，营建团结、和谐的交流氛围。

作者简介：

张少彤，博士，中国软件评测中心主任助理，电子政务发展研究中心总经理。

王理达，中国软件评测中心电子政务评估师。

张建光，中国软件评测中心电子政务评估师。

（本文责编：宋文好）