理性认识大数据技术与网格化完美对接

十将城镇化提到了前所未有的高度，北京市无疑扮演着典范和标杆的角色，同样奔走在城镇化的大路上的北京，其典范意义恰在于，北京正像中国的一个缩影，既有跟国际最先进代表接轨、看齐的部分，又有跟两千年传统的生产、生活方式刚刚分手的部分，北京的城镇化必须是包容的、兼容的，这需要我们的城市管理者们审时度势，深入思考，慎重抉择。面对大数据这样的新理念新手段和新管理方法，我们认为，科学借鉴是指导我们管理实践的不二法门……

互联网及IT技术进步给我们的生活和时代带来了翻天覆地的变化，而大数据技术和应用很可能是革命性——从大数据的概念被提出至今，短短数年时间就已经被广泛应用于商业、军事、社会管理等各个领域，发展速度之快，超乎想象，并且很快超越国界，向世界各国延伸，这其中自然也包括中国，商界、学界是最先跟进的，现在则逐步引起政府的关注，并且有意识地纳入到社会管理特别是城市管理领域，大家发现，大数据技术不但在很多城市已经有硬件设施基础，数据积累也已经颇具规模，运用大数据的技术思维管理城市可以说是水到渠成的事情，这里指的设施基础就是网格化，数据积累就应在各区城市管理指挥中心的数据库上了。

网格化的框架设计为大数据技术应用预埋空间

北京市的网格化城市管理服务网络最早是从东城区开始试点的，试点取得成功经验之后于2005年由北京市政府发文向城六区推广，目前，并区之后的东城区和西城区，加上朝阳区和海淀区都已经建成并运行了多年，之后丰台区和顺义区也先后建成，而且，越是后建成的区，网格化的设计框架越加完善科学，融入更多技术思路，顺义的网格化信息平台就是很有代表性的例子，从一开始就纳入了城市管理涉及的方方面面，集成共享了全区社会服务管理的各类资源，按照“总体规划设计、统一基础平台、预留模块端口、分步实施建设”的原则，先行启动以“市政市容”为主要内容的城市管理模块，其他管理模块可在指挥平台集中办公，也可采用指挥平台预留的标准化接口方式，将共享信息资源接入到自身系统独立运行。

一、网格化信息共享资源

大数据技术的横空出世，有赖于大型的快速的数据处理技术，换句话说，海量的数据是大数据的基石。顺义区各级部门、单位在“智慧城市”相关的信息化、数字化、智能化等建设中，按照平台统一的标准要求做好数据的采集、上传、更新、维护、应用、管理等工作，充分利用区网格化信息共享资源，实现全区信息、数字、智能的网格管理一体化，从而与大数据的技术思维不谋而合。

网格化信息平台的数据采集涵盖了城市管理所需的大部分：

（一）地理信息资源。包括基础地形图、区域行政划分（含网格划分）、地理编码、坐标点位等信息。先行由区市政市容委负责地理信息制作和市政市容服务管理的信息数据采集，逐步实现全区地理信息资源全覆盖，为各个管理模块提供共享基础。各服务管理模块应做好信息数据采集调查等工作，为加快管理模块的接入做好充分准备。

（二）数据台账资源。包括网格内人、地、物、事、组织等的基础信息库建设。

1.人口资源及服务管理人员库。

2.地理数据库。指网格划分、地理编码等。

3.物件库。是指将网格内所涉及的公共服务设施、场所，按照相对应的地理信息和责任主体统一编号纳入网格台账管理。如井盖、垃圾桶等市政设施和城市家具。

4.事件库。是指在网格管理中被监管的影响到当事人所参与的法律关系，或影响到他人或公共秩序的客观事实。如盗窃抢劫、非法营运、违法经营、乱倒垃圾、损坏公共设施等。

5.组织库。是指网格化社会服务管理体系中的组织协调、责任主体、综合监管等管理机构，包括网格内的镇、街道、经济功能区，区属行政、事业、企业、社会团体组织等。

（三）视频监控资源。凡新建视频监控资源以及公安、应急、交通等单位、部门已建立的视频监控资源都要由区信息中心进行整合，统一管理，用于区网格化社会服务管理指挥中心建设和应用。

（四）呼叫中心建设。建立全区统一的群众举报受理热线，用于受理社会管理中出现的各类问题。为了鼓励群众参与社会管理，建立群众举报奖励机制。

（五）标准规范库。各管理模块都要按照统一的信息采集标准、网格划分标准、系统接口标准等进行开发建设，避免重复建设和同一事项不同标准等。

（六）其他系统集成。为适应网格化社会服务管理全面工作和未来发展趋势，系统整体设计将考虑多点接入的方式，为今后数据台账和管理模块的不断完善、及时更新，最终为实现全区信息资源整合与“智慧城市”建设打好基础。

二、网格化管理模块及监管事项

网格化的管理模块设置尽量切合数据存储、数据管理和未来数据分析的需要：

（一）城市管理模块。监管事项包括市容环境管理、水资源管理、环境保护管理、违法经营管理、违法建设管理、市政设施管理、公共服务管理、施工工地管理、道路交通管理、居民小区管理、卫生责任区管理等内容。

（二）社会治安防控模块。监管事项包括治安防范、矛盾排查、法制教育、法律服务、治安管理、接待、维稳等内容。

（三）安全生产管理模块。监管事项包括食品安全、药品安全、消防安全、生产安全、煤炉使用安全、用电安全、燃气使用安全等内容。

（四）社会保障模块。监管事项包括劳动就业、医疗保险、养老保险、社会救助、社会福利和住房保障等内容。

（五）组织建设模块。监管事项包括社区党建、非公有制经济组织党建、新社会组织党建、属地管理单位班子建设及各级干部履职情况、各类管理队伍的建设情况等内容。

（六）社会事业模块。监管事项包括社区建设与服务、社会组织建设、社会人才队伍建设、教育、文化、公共卫生、体育、旅游、科技、计划生育、老年人服务、慈善工作、志愿者管理、妇女维权、未成年人维权等内容。

（七）市场秩序监管模块。监管事项包括日常监管、非法经营、传销直销、消保维权、商标保护、广告宣传、食品安全监管、有形市场监管等内容。

（八）其他社会服务管理监管模块。在软件设计中，已为各管理模块预留统一的标准接口，各系统、各部门可根据自身职能，开发自身管理模块，嵌入或接入网格化社会服务管理平台，共同使用信息共享资源。

区网格化社会服务管理指挥中心对于不同模块之间发现的问题，可通过权限划分，根据归口办理的原则，通过共享资源，将发现的问题交由相应模块进行处理。

三、信息资源管理

区信息中心负责区网格化社会服务管理指挥中心平台服务器的托管，并负责整合全区各单位信息资源，实现信息资源的同步与数据整合，确保区网格化社会服务管理指挥中心的正常运行，同时对已实现平台对接的单位，可共享信息资源，各相关单位负责自身信息资源的更新和维护。

站在大数据技术视角审视传统管理架构

大数据技术依托海量的全数据分析，可以轻易地找到数据之间的关联关系，而不必限于很少的典型的数据，费神费力地挖掘其中的因果关系。前者的便利之处在于数据的客观呈现，后者的局限性在于，答案的准确性客观性不可控。因此，从大数据技术视角审视现存的管理架构，最重要的一点就是厘清职责和分工，既要做到各司其职，让网格化的数据来源尽可能不受或少受人为因素干扰，又要实现各部门工作的无缝对接，让城市管理的各项工作真正形成闭环。

一、城市管理综合监管内容

（一）监管目的。依据相关法律法规，对城市管理中出现的各类违法行为做到及时发现、及时制止、及时立案、立即处理；依据相关部门的职责，对出现的责任问题做到及时发现、及时告知、督促解决。实现部门联动，齐抓共管。

（二）监管范围。延伸扩大城市管理范围，实现城市管理全覆盖，由主要大街、公路、公共场所、卫生责任区向居民小区、住宅楼、背街小巷、经济功能区、镇、村庄等延伸，包括铁路、轨道交通、学校、医院、商场、市场、绿地、河道、沟渠、重要场馆、重大活动举办地及国家级、市级重点地区等。

（三）监管事项

1.市容环境管理。包括白色污染、乱倒垃圾、非法小广告、生活垃圾、建筑渣土、弃土、道路遗撒、绿地林地、店外经营、大排档、堆物堆料、畜禽养殖；户外广告（道旗、高杆、展板、条幅、灯箱、电子显示屏、霓虹灯等）；牌匾标识、门窗乱贴字画；流浪乞讨人员救助；扫雪铲冰等。

2.水资源管理。包括节约用水、城市河湖、水体污染、私凿机井等。

3.环境保护管理。包括垃圾焚烧、污水横流、工地管理、露天烧烤、噪音扰民等。

4.违法经营管理。包括黑出租、黑摩的、黑三轮、黑中介、黑网吧、黑导游、非法行医、流动商贩、小修业摆摊设点、非法劳务市场等。

5.违法建设管理。包括各种在未取得规划许可情况下的新、翻、改、扩等建筑物、构筑物和其他设施，已批准的但逾期未拆除的临时建筑物、构筑物等。

6.市政设施管理。包括道路、步道砖、各种架空线、地下市政管线、路灯、步道灯、市政井口井盖、果皮箱、候车亭、公示栏、道路隔离带等城市设施及城市家具。

7.公共服务管理。包括供水、供电、供暖、供气、健身器材、邮箱、通讯、早餐亭、菜市场、超市、书报亭、临时市场等。

8.施工工地管理。包括各类工地围挡、扬尘、遗撒、砂石土方覆盖、建筑垃圾、夜间施工等。

9.道路交通管理。包括设置停车场、停车场挪用、车辆乱停乱放、停车场服务制度等。

10.居民小区和村庄管理。包括楼道管理、环境卫生、市政设施、垃圾管理、卫生保洁、乱堆乱放、挤街占道、非法经营、非法营运、非法张贴、喷涂小广告、私搭乱建、非法养犬、饲养家禽家畜等。

11.卫生责任区管理。学校、医院、商场、重大活动场所及各行政、企事业单位等，要设专门的环境卫生保洁队伍，负责本单位卫生责任区范围的环境卫生、非法小广告的治理清除工作，建立维护秩序的治安联防队伍，负责本单位卫生责任区范围的流动商贩、非法营运、乱停乱放的治理工作等，做到无小广告、无白色污染、无乱停乱放、无非法广告牌匾、无生活垃圾等。

监管事项的划分，一方面考虑到权责部门已有的管辖事项，一方面从数据采集的角度加以规范，让信息从一开始就能各归其类，利于后期的存储、处理、分析和挖掘。

二、管理体系与运行机制

建立“属地管理为主体、行业权属为主责、综合协调部门指导、执法部门积极配合、城管部门综合监管”的工作运行机制和管理体系。

（一）属地管理为主体是指镇政府、街道办事处、经济功能区管委会，坚持属地管理原则，建立镇政府、街道办事处、经济功能区管委会；相关科室、执法部门；村（居）委会、物业公司；综治、保洁等专业管护队伍“四位一体”的管理体制。对出现的各类问题，做到及时发现、及时制止、及时上报、立即解决。

1.各镇政府、街道办事处、经济功能区管委会为直接组织领导机构，负责对辖区内城市管理全方位的领导、组织、协调、监督、检查、指导等管理工作，主管副职领导负责分管业务的日常管理工作。属地党政一把手为第一责任人，主管副职领导为主要责任人。

2.相关科室、执法部门。相关科室应抓好日常环境秩序等城市管理工作，负责对村（居）委会、物业公司日常工作的布置、监督、检查、督促等项工作，同时抓好环境保洁、治安联防等队伍的建设与管理，做好信息报送等工作。

执法部门是指城管分队、派出所、司法所、工商所、卫生监督站等区属派出机构，在属地党委、政府的领导下，充分发挥职能作用，积极配合、参与属地政府开展的各项执法活动并做好日常管理和信息报送工作。

3.村委会、居委会、物业公司在属地党委、政府的领导和指导下，按职责和服务合同在城市管理中负相应责任，并开展服务和管理工作。要建立环境保洁、治安联防、土地巡查等队伍，确保责任到人、不留死角。

4.环境保洁队伍负责环境卫生清扫保洁、小广告清除等；治安联防队伍负责治安秩序管控，对非法经营、非法营运、小修业等进行治理；土地巡查队伍负责对乱占耕地、违法建设等进行管控。实现管护、防控全覆盖，工作明确，责任到人，不留死角。

属地政府对辖区内行业管理部门、单位负监管责任，督促其及时解决该行业出现的各类问题。

在网格化管理中，各属地、行业等责任部门、单位应按网格划分及责任要求，做好城市管理工作。

（二）行业权属为主责是指环卫、交通、建设、规划、绿化、商务、民政、供暖、供水、供电、供气、卫生、市政工程、邮政等部门，坚持“谁权属谁负责”的原则，凡涉及环境秩序、市政设施、公共服务设施等城市管理内容的，责任单位要结合自身实际做好服务保障工作。在属地管理辖区内，属本行业管理事项、范围出现的各类问题，相关责任单位负直接责任，应做到及时发现、及时解决。

（三）综合协调部门指导是指区市政市容委（区环境建设办）、区社会办、区文明办等。负责协调指导工作、制订工作规划、标准，部署工作任务，划分责任区域，组织相关活动等。

（四）执法部门积极配合。在城市管理中，城管、公安、交通、工商、住建、规划、国土、卫生、水务、文化等执法部门，按照自身职能，主动履职，积极配合、协助属地政府做好城市管理工作。

（五）城管部门综合监管区城市管理监察大队为全区城市管理综合监管部门，要充分发挥城管监察和综合执法的职能作用，利用城管执法队伍全覆盖等资源优势，负责对城市管理运行中各相关部门因管理不到位、责任不到位而出现的各类问题进行综合监管。对出现的问题，应做到及时发现、及时告知、跟踪督办、及时解决，并将管理效果纳入绩效考核。对于不能及时解决问题的责任单位，要给予通报曝光；对于不作为、造成影响的责任人，要移交相关部门处置。

区委、区政府负责区指挥中心的领导、建设及总体协调工作并将区指挥中心设在区城管监察大队，统一负责对网格内各部门、各单位的管理责任、管理效果进行监督，发现或受理问题后，立即告知相关责任部门、单位限期解决，并挂账督办；对于解决问题的，予以销账；对于未按时解决问题的，继续挂账并给予扣分和曝光；对于不作为、乱作为造成影响的，移送区组织人事、纪检监察等部门处置，实现“闭环式”管理。因规划、资金和管理机制等原因限期内无法解决的问题，经相关区领导批准，可作挂账处理，不列入考核。

站在大数据技术应用的角度看，目前的管理体系仅限于数据采集的便利和规范，而大数据真正发挥作用还有赖于数据的分析、挖掘，并最终服务于决策和预测。从这个角度说，未来的管理体系当中，既有宏观视野、政策高度又掌握大数据应用技术的机构必然要进入体制内并占据越来越重要的位置，而运行机制也将随之做出重大调整。

城市管理者理性看待大数据技术

大数据技术甫一出现就受到商界学界政界的普遍赞誉和追捧，但是我们必须保持清醒，理性认识这一点，那就是大数据终究是技术，是城市管理的一种手段，不能本末倒置，不能为了大数据而大数据，而应该始终站在城市管理的实际角度，撷取其中精华为我所用。

一、工作流程

工作流程包括：发现问题、派发挂账、告知督办、反馈处置四个环节。

（一）发现问题。包括：监督员发现、视频监控发现、执法巡查发现、群众举报发现（含来信来访、热线举报等）、转办问题发现等五个途径。

（二）—派发挂账。区指挥中心负责建立派发挂账制度，对发现的问题按照归口办理的原则做出派发决定，同时挂账。

（三）告知督办。包括网络告知、执法巡查告知、城管督察告知。区指挥中心采取网络、电话、告知书、函等形式告知相关责任单位，同时督查、督办。

（四）反馈处置

1.反馈。责任单位应在规定时间内上报处理结果，并用处理前后照片、数据等说明；区指挥中心将对反馈结果实地检查验收。如出现异议，相关责任单位需在告知问题后2小时内，向区指挥中心提出相关申请。区指挥中心对该问题进行核实，再次派发。

2.处置。区指挥中心依据实地检查验收结果，对责任单位问题解决情况作出如下处置： 未按时上报处理结果的，按未解决问题处置，继续挂账，考核予以扣分；验收结果与责任单位上报完成情吻合的，给予销账，考核不予扣分；验收结果与责任单位上报完成情况不符的，继续挂账、限期解决，考核予以扣分；同一问题多次未按时解决，多次挂账、多次扣分，同一问题挂账3次以上不能解决的，给予通报、曝光；对于不作为的单位、部门相关责任人，移送组织人事、纪检监察等部门处置。

具有多重职能的部门、单位，在城市管理中应分别履行相应的职能。

二、建立联合执法工作机制

（一）日常联合执法工作机制。凡出现环境秩序等城市管理违法行为，要由属地主要领导或主管领导牵头组织、协调相关科室和城管分队、派出所、工商所等执法部门开展联合执法活动，避免发生因部门独立执法而出现抗法和暴力事件等。

（二）区级联合执法工作机制。凡辖区内出现聚集化、摊群化、疑难化等规模较大的各类城市管理违法行为，属地自身执法力量不足，需整合全区执法力量参与的，由属地或责任单位向区城市管理监察大队申请，由区城市管理监察大队大队长向区政府主管领导报告后，负责协调区级执法部门和相关职能部门参与联合执法活动。

（三）完善执法部门专项整治工作机制。在城市管理日常执法和联合执法过程中，各职能部门要积极履职、协调联动，牵头执法部门要负主责，其他相关执法部门积极参与配合，确保执法工作成效。