农村学前教育公共服务体系构建中的政府责任

核心提示：2013年4月24日，河北省平山县两河村发生一起针对儿童的投毒案件。两名不谙世事的女童在去幼儿园的途中捡到一瓶酸奶，饮后中毒身亡。警方调查后发现酸奶中含有毒鼠强成分。村里一家无证幼儿园的园长和另一嫌疑人被刑拘。据调查，事发之时，村里两家幼儿园正在为抢生源暗中较劲，其中一家幼儿园的园长指使人在路上投放毒酸奶。事发后，这家无证幼儿园被取缔。面对这样的恶性事件，人们感到十分震惊。当然，我们更应该去深入思考一些更深层次的问题。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）明确提出，要“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。《若干意见》出台已经近3年了，为何一个人数不多的村庄里还会出现无证幼儿园，并且出现恶性竞争生源的现象？“布局合理的学前教育公共服务体系”究竟应当由谁来构建，应该如何构建？为此，本刊特约南京师范大学学前教育政策研究中心主任王海英教授对此进行深入分析，以理清这个重大问题的解决思路，杜绝类似恶性事件的再度发生。

[摘要]农村学前教育公共服务体系是指以县、镇、村基层政府（组织）为主导，以建构基本的、有质量的学前教育公共服务网络为基本目标，以满足区域内适龄儿童学前教育需求为主要追求的一系列制度设计。在构建农村学前教育公共服务体系的过程中。县级政府主要承担系统设计与统筹发展责任，乡镇政府主要承担日常管理与做好基础设施建设的责任，村级组织主要承担举办幼儿园与协助管理的责任。农村学前教育公共服务体系构建需要各级政府（组织）的通力合作与明确分工。

[关键词]农村学前教育；学前教育公共服务体系；政府责任

[中图分类号]G617[文献标识码]A[文章编号]1004-4604（2013）09-0001-05

党的十七届五中全会强调，要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）（以下简称《若干意见》）指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。”《若干意见》强调要“落实各级政府责任”“把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划”。从本质上看，农村学前教育公共服务体系是指以县、镇、村基层政府（组织）为主导，以建构基本的、有质量的学前教育公共服务网络为基本目标，以满足区域内适龄儿童学前教育需求为主要追求的一系列制度设计。其中，服务对象的公共性、组织管理的政府主导性、举办机构的多元性、资源配置的均衡性、政策制度的创新性是农村学前教育公共服务体系的应然特征。

自2010年起，我国实际上建立了以县为主的学前教育管理体制。一方面，学前教育三年行动计划的制定与执行以县为主；另一方面，下位政策的出台也以县为主。然而，以县为主的学前教育管理体制并未真正明确各级政府的责任，以致广大中西部农村地区学前教育公共服务体系的建设进程迟缓，基层政府的责任意识、职责担当还相当欠缺。最近发生的河北平山两河村幼儿园园长投毒事件从一个侧面反映了基层政府责任缺位所导致的恶果。在发展农村学前教育、构建农村学前教育公共服务体系过程中，县、镇、村三级基层政府（组织）各自应该承担什么责任，形成何种关系，这是本文要讨论的重点。

一、系统设计与统筹发展：县级政府主要责任

与中央、省（区、市）级政府相比，县级政府处于行政管理和政策落实的前沿，对基层群众的学前教育需求最了解，因此，以县为主构建农村学前教育公共服务体系具有行政合理性与法理正当性。在各地的学前教育三年行动计划和县级政府有关加快学前教育发展的种种政策中，我们可以看到，县级政府通常都把自己的主要责任规定为：贯彻落实中央、省（区、市）有关学前教育发展的方针政策、法律法规、规划计划等，制订县域内学前教育发展规划并统筹管理辖区内的学前教育发展，完善县、乡、村三级学前教育网络。例如，《古田区人民政府关于加快学前教育发展的意见》指出，“建立县级统筹、县乡（镇、街道）共建的管理机制”。分析起来，县级政府主要承担如下六项责任。

1.系统设计

作为基层政府，县级政府要做的主要工作就是要从发展民生的角度，根据本地区的文化历史、经济社会发展、行政传统、百姓诉求等，对县域范围内的学前教育资源进行系统整合，拟订本地区学前教育发展的方针，理顺学前教育与地方经济社会、学前教育与整体教育发展的关系。

就东部经济社会发达地区而言，县级政府在构建农村学前教育公共服务体系时，可以采取以乡镇为主的方式，如江苏张家港；就东部经济社会中等发达地区而言，则可采取县乡共建的方式，如江苏如皋；而在东部经济社会欠发达地区，只能采取以县为主的方式，如江苏灌南。

2.制定政策

县级政府有必要制定系列政策，从制度层面为农村学前教育公共服务体系建设保驾护航。虽然目前已有一些县级政府制定了全方位的学前教育发展政策，在规划布局、组织保障、财政投入、收费管理、教育督导等方面都作出了明确规定，但整体而言，各地县级政府面向农村学前教育公共服务体系构建的政策还不是很多。

3.规划布局

如果县级政府能对区域内县、镇、村学前教育三级网络进行科学规划布局，那必将有利于解决农村地区的入园难问题，而河北平山的园长投毒案也有可能得到预防。

从目前全国的状况看，一方面，许多农村地区的学前教育缺少规划，公办幼儿园布点较少，一些地区远未达到每个乡镇建一所公办中心幼儿园的目标；另一方面，一些县级政府在规划布局时没有通盘考虑人口分布、人口流动、入园半径等因素，布点具有一定的随意性。以发生园长投毒案的河北平山为例。方圆几公里内就有两家幼儿园，且都是无证办园。幼儿园的密集分布与不规范办园为两家幼儿园的恶性竞争埋下了隐患。

4.组织建设

在我国大多数县域，镇、村幼儿园都比较分散。为此，可以考虑建构从县教育部门、镇文教办（中心幼儿园）到村办园（村办学点）的幼教行政服务网络。从而通过组织建设保障学前教育的基本质量。例如，山东沂水独具特色地建立起了县、镇、村三支队伍：一支是由县教体局、县实验幼儿园相关人员组成的县幼教管理队伍，一支是由乡镇中心幼儿园园长和村办园（村办学点）园长牵头的乡镇幼教园长队伍，一支是由各学区园、小学附属幼儿园、村办园（村办学点）园长组成的园长队伍。这三支队伍构成了沂水县农村学前教育公共服务体系的雏形。

从宏观的角度看，就组织建设而言，县级政府还应该建立学前教育联席会议制度，或学前教育发展协调领导小组，定期召开由政府各部门参与的学前教育工作推进会，协调解决农村学前教育发展中的各种问题，如发展规划、经费投入、教师待遇等。

5.经费投入

毋庸讳言，政府的责任担当是以财政投入为先导的。发展农村学前教育，更需要政府加大经费投入。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出要“发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用”。在西部，乡镇中心幼儿园的建设资金主要来自国家专项拨款；在中部，乡镇中心幼儿园的建设是中央奖补与地方投资并重；而在东部，乡镇中心幼儿园建设是地方政府的核心责任。

农村学前教育公共服务体系是由县、镇、村三级构成的，中央财政、地方财政重在保证乡镇中心幼儿园的建设，那么，村幼儿园如何发展？在一些地方，村幼儿园之所以难以健康发展，恰恰是因为受到了乡镇中心幼儿园的挤压，政府的有限财力与方圆几公里内的生源都被乡镇中心幼儿园吸收了。河北平山两河村的幼儿园就处于这种状态，换句话说，这些幼儿园处于典型的自生自灭状态，不仅得不到政府的经费支持，而且还要向村委会交纳10000元的年租金，且租金按一定比例逐年递增。

政府有促进底层公平的基本责任，有提供基本学前教育公共服务的职责。毫无疑问，在农村学前教育的成本分担中，政府应挑大头。如果县级政府凭自身的财力无法保证农村学前教育的发展，则需要通过省（区、市）乃至中央转移支付或专项方式来解决。只有建立起学前教育长效投入机制，将学前教育经费列入各级财政预算，才能保障农村学前教育公共服务体系的正常运行。

6.督政督学

为发展农村学前教育，县级政府还要进行督政、督学工作。在学前教育三年行动计划中，各地基本上都把县域范围内新建或改扩建幼儿园包括乡镇中心幼儿园等设定为政府官员政绩考核的重要指标。如山东沂水将幼儿园建设纳入县政府督查节点计划，定期了解各乡镇幼儿园建设进度并及时通报，对发现的问题及时加以解决。在督政的同时，县级政府教育部门通常也会对县域范围内农村学前教育的质量进行督学。

在河北平山两河村幼儿园园长投毒事件的相关报道中，公众大多指责投毒者的险恶用心，却忽视了政府在督政督学上的重大失误。学前教育作为一项“良心工程，不能只靠办园者自身的良心，更何况良心是很难抵挡住利益的诱惑的。平山投毒事件完全是政府退出后学前教育必然会发生的‘市场化之伤’”。这种“市场化之伤”既可能表现为对儿童生命的无视，也可能表现为入园困难，或者学前教育质量低劣。

二、辖区管理与基础设施建设：乡镇政府主要责任

在2010年前，我国农村发展学前教育的责任实际主要落在乡镇一级政府。乡镇政府管理层级低，行政权力有限，特别是分税制改革、农村税费改革后，乡镇政府的可支配财力大大下降，难以承担学前教育管理的重要责任。2010年后，学前教育实行以县为主的管理体制。发展学前教育的责任在县、镇两级政府间实现了分担。总的来说，乡镇政府的主要责任是做好日常管理与基础设施建设工作。但具体来说，全国各地乡镇政府在构建农村学前教育公共服务体系中的责任并不一样。在以乡镇为主的管理体制下，乡镇政府要全面负责辖区内的学前教育。在县乡共建的管理体制下，乡镇政府的主要责任是办好乡镇中心幼儿园。在以县为主的管理体制下，乡镇政府承担的主要责任是管理与监督。

1.全面负责：乡镇为主管理体制下乡镇政府的主要责任

我国幅员辽阔，各地差异很大。以乡镇为主的管理体制主要分布在两类地区：一类是乡镇经济社会发达地区，如江苏张家港。在张家港，学前教育发展基本采取属地管理原则，即幼儿园按属地划分，属于哪级政府辖区，就由哪级政府全面负责。在张家港的36所公办幼儿园中，只有4所教办园和2所机关园由县财政负责。其余30所皆由乡镇财政负责。这意味着乡镇政府承担了30所幼儿园从规划基建、队伍建设、经费支出到保证保教质量等的所有责任。还有一类是东部经济社会不发达地区。这类地区因为没有中央专项、省（区、市）级转移支付，县级财政又捉襟见肘，所以乡镇政府不得不选择以乡镇为主的管理体制，全面负责辖区内的学前教育。然而，由于这是乡镇政府的被迫选择，而乡镇政府本身的财力其实并不足以承担发展属地学前教育的重任，所以这些地区的学前教育发展很可能变成类似河北平山农村地区学前教育发展的边缘格局。

从理论上讲，以乡镇为主的管理体制要求乡镇政府用统筹的眼光发展区域内的学前教育，包括规划、投入、管理等。以规划为例。乡镇政府要根据人口规模与服务半径，全面规划区域内的幼儿园布局，保证每个行政村至少建设一所合格幼儿园，每个自然村至少建设一个合格办学点。在条件特殊的地区，可以按每万人一所幼儿园的标准规划布局，在边远地区、山区可以设置流动教学点或走教点。以确保区域内学前教育公共服务体系的全覆盖。

2.办好乡镇中心幼儿园：县乡共建管理体制下乡镇政府的主要责任

在县乡共建的管理体制与财政分担体制下，乡镇政府的主导责任非常明确，即办好属地内的乡镇中心幼儿园，包括规划、选址、基建、队伍建设、质量保证、周边环境治理等。

除了办好乡镇中心幼儿园外，县乡共建下乡镇政府的重要职能还包括对村办幼儿园的建设、管理与指导等。如山东日照规定，“各区县探索推行乡镇村一体化管理模式，形成区县教育局一乡镇中心幼儿园一村办幼儿园的管理体系。农村乡镇中心幼儿园承担起指导村办幼儿园的责任”。然而，因为对乡镇一级在发展学前教育方面的政绩考核远不及县一级那么明确、细化，所以乡镇政府在办好中心幼儿园（办学点）的同时并不一定会下大力气解决村办幼儿园（办学点）的布点、投入、管理、指导问题，致使村一级幼儿园的发展处于相对混乱状态。

3.管理与监督：以县为主管理体制下乡镇政府的主要责任

在我国大多数经济社会不发达地区，农村学前教育发展多采取以县为主的管理体制，从而保证在县级层面统筹资源，保障农村学前教育良性发展。在以县为主的管理体制下，乡镇政府的投入职能被弱化，管理与监督职能被强化，即乡镇政府要负责辖区内幼儿园的建设规划、周边环境治理等，扶持乡镇中心幼儿园和村办、民办幼儿园发展。不过，在以县为主的管理体制下，许多乡镇政府缺少主动发展区域内学前教育的积极性。同时，由于财力不足，许多乡镇政府对辖区内学前教育的发展有心无力。然而，无论如何，乡镇政府不能推卸对辖区内学前教育的管理与监督责任。

三、举办幼儿园与协助管理：村级组织主要责任

《教育规划纲要》强调要“重点发展农村学前教育。努力提高农村学前教育普及程度。着力保证留守儿童入园”。《若干意见》也强调要“努力扩大农村学前教育资源……乡镇和大村独立建园，小村设分园或联合办园，人口分散地区举办流动幼儿园、季节班等……逐步完善县、乡、村学前教育网络”。从我国现有的政策体系来看，很少有政策文本明确规定村级组织发展学前教育的具体责任，大多数地区的学前教育三年行动计划都是将发展村级学前教育的责任放在乡镇政府的责任范围内的。政策文本上的未加说明，并不意味着村级组织不需要承担发展学前教育的相关责任。按照属地管理的基本原则，村级组织在发展辖区内学前教育方面仍然有不可推卸的责任。在不同经济社会发展水平地区，村级组织发展学前教育的责任会有所不同。详述如下。

1.投入主体与协助管理：经济社会发达地区村级组织的主要责任

在我国的一些经济社会发达地区，不仅县镇之间在发展学前教育上实行以镇为主、县级统筹的管理体制，而且镇村之间也采用这种分担模式，即采取以村为主、乡镇统筹的管理方式。在地方政府确有实力的情况下，发展学前教育的责任下移是可行的，也是与行政管理思维中的属地管理原则相一致的。例如，《安吉县人民政府关于进一步加快学前教育改革与发展，全面提升学前教育质量的实施意见》明确规定，“村民自治组织是行政村幼儿教学点的投入主体，负责协助乡镇政府维护幼儿园的治安和幼儿教学点的建设与维修，要按照‘规模适度、接送方便、安全实用’的原则，结合中国美丽乡村建设进行科学布局和建设，办好规范的村幼儿教学点，进一步完善和优化村镇一体化管理模式”。从这一规定来看，村民自治组织不仅是村办教学点的投入主体，而且还要在区域范围内进行村办教学点的规划布局，负责村办教学点的治安以及建设与维修等工作，配备基本的保教设施、玩教具等，承担着规划者、投入者、建设者、管理者的多重角色。

2.改扩建村幼儿园或教学点：经济社会欠发达地区村级组织的主要责任

在经济社会欠发达地区，村级组织自身财力有限，无力扮演投入者、建设者角色，其管理者职责的履行也需要上级财政的支持。从各地学前教育三年行动计划来看，大多数地区都强调在农村地区要采取大村独办、小村联办的策略，同时对调整出来的小学富余校舍加以利用，改造、扩建为村幼儿园。

在这些经济社会欠发达地区，村级组织大多只能承担土地平整、园舍建设的任务，任何涉及到经费开支的项目，都要依靠县镇或更上一级政府的财政转移支付，村级政府的能动性比较差。不过，即便是财力严重不足，村级组织也不能放弃自己的属地管理职能，必须承担起区域内村幼儿园的治安管理、设备维修、纠纷调解等工作。在河北平山两河村园长投毒事件中，村级政府不仅没有履行基本的管理职能，而且还向幼儿园收取房租，把原本属于公共服务的学前教育当成产业或生意～样来运作，存在渎职问题。

总体而言，在发展学前教育、构建农村学前教育公共服务体系方面，各级政府的职能分工是不一样的，基本的原则应当是各尽其职，能者多劳。一般而言，越是上位的政府，其统筹协调的能力越强，可分配的资源越多。因此，要构建相对完备的农村学前教育公共服务体系，学前教育管理体制要实行先导性改革，实现管理主体重心和财政保障重心双上移。其中，管理主体重心从乡镇提升到县级政府，统筹管理重心进一步提升到省级政府，财政保障重心则以中央支持下的地方政府为主，并且要根据各地经济社会发展水平而有所区别。经济社会发展水平越落后的地区，财政保障重心应该越高。

农村学前教育公共服务体系的构建是一项系统工程，需要各级政府分工合作。大量的发展经验表明，在发展农村学前教育方面，无论哪一级政府缺席都可能会影响农村学前教育公共服务体系的构建，从而导致整个农村学前教育的发展迟缓。各级政府必须通力合作，明确分工，以确保社会底线的公平。