以绿色交通政策引导城市交通走向

2010年9月17日，受小雨、周末据说还有中秋节送礼等因素影响，北京市晚高峰时期道路严重堵塞，全市堵塞道路140条，超过年初因大雪造成90余条路段拥堵的记录。大量的车辆聚集成钢铁长龙，无法宣泄，城市因而“血脉不畅”，运行效率大为降低。另据北京市交通发展研究中心提供的数据，北京市区交通拥堵时间已经从2008年10月的3小时45分钟延长到12月的5小时，交通拥堵不断加重。首都北京因之增添了一个新名称：首堵。其实，不只是北京，全国许多城市都出现了拥挤不堪的趋势。在行路难、多歧路、路不通的情况下，城市交通向何处去就成为诸多城市政府必须回答的重大命题。

汽车拥堵考验政府智慧

国际大城市数据显示，人均GDP与人均机动车保有量之间存在正相关关系，城市拥堵是一个带有普遍意义的规律。因而，在城市经济发展中，人均收入的增加需要导致购买代步工具成为必然需求。有研究发现，人均GDP达到1000美元，机动车开始进入家庭；人均GDP超过3000美元，机动车加速进入家庭。从一些国际大城市发展历程看，因为收入增长呈现不同国家间的波浪式变化，城市小汽车增长高峰期也有错位式、波浪式变化规律。20世纪30年代，纽约人口总量达到700万，小汽车保有量25万辆，城市交通十分拥堵；20世纪60年代，伦敦的机动车达到300万辆，高峰时期运营速度只有10公里／小时左右；其后，东京战后中恢复经济景气，机动车保有量从1950年的6万辆增长到1969年的200万辆，1979年的300万辆，1991年的400万辆，交通拥堵问题日益突出；韩国在实现汉江奇迹后，首尔的机动车数量快速增长，1995年达到200万辆，导致交通拥堵苦不堪言。

但在我国一些特大城市，汽车拥堵现象其所以发生和加剧，主要原因在于汽车总量增长快于城市道路的增长。根据有关数据，1997年北京机动车数量突破100万辆大关，2003年8月，北京机动车保有量突破200万辆，2007年7月，北京市机动车保有量突破300万辆，到2010年9月6日，机动车保有量突破450万辆，估计到2011年上半年，机动车保有量将突破500万辆。根据有关方面的计算，北京市机动车数量从300万辆增加到400万辆，只用了2年零7个月时间，而东京却用了12年。可见，北京的机动车数量增长有短期内爆发式急剧拉升的趋势。但是，城市道路由于城市骨架相对固定、古都风貌保护、军队及机关大院空间阻隔等原因而难以较快增长。2001－2009年，北京市道路面积年均增长2％－3％，但是车辆年均增长速度在11.4％。在路车比例失调的情况下，道路拥堵状况难以避免。

汽车拥堵如此严重，除了汽车总量增长过快外，与汽车和道路的分布结构也有很大关系。一是机动车行驶主要集中在主城区范围。以北京市来说，机动车的80％集中在六环范围内，中心城区小汽车的出行比例超过30％以上。但世界上许多国家大城市的发展规律都是，城市外同广大空间是小汽车集中行驶区域。越到城市中心区，汽车的拥有量与使用量越低。美国被喻为“汽车轮子上的国家”，一般三口之家拥有两辆汽车，但纽约市大约50％的家庭没有小汽车，曼哈顿这一比例更高。这种城市小汽车自内向外的分布倒排导致机动车行驶的密度倒排。我国的情况恰恰相反，越是城市中心区，汽车的拥有与行驶密度越高。北京市主城区小汽车的出行比例在30％以上，城市交通高峰时段小汽车进出主城区比例很高，加大交通拥堵程度；但伦敦、东京等城市高峰期进入中心区的公交比例高达80％。二是公共交通承运比例偏低。尽管近年来北京市实行公交优先战略，公交出行比例已经由2007年的34.5％增至2009年的38.9％，但是与国外发达国家城市核心区公共交通分担率60％－80％的比率相比还是有较大差距。与此相联系的是，主城区公共交通基础设施远远满足不了需要。数据显示，北京市五环路以内的轨道交通线网密度只有0.23公里／平方公里，即使继续现有的建设速度，按照规划到2015年运营里程达到561公里／平方公里，但与伦敦、东京等大城市轨道交通线网密度1-2公里／平方公里的标准依然相差甚远。三是机动车不当利用问题比较突出。根据有关方面提供的资料，北京市私人小汽车的年均行驶里程达到1.5万公里，是伦敦的1.5倍，东京的2倍多。另有调查发现，北京小汽车每次出行在5公里以内距离的比例占40％，但这一距离通常更适合于自行车出行。由于过于依赖汽车和对自行车道的挤占，北京的自行车出行比例已经由1986年的62.7％下降到2009年的18.1％。四是缺乏应对具体措施。以往城市交通的基本经验是，在机动车快速增长过程中，扩大道路面积，增加车辆通过空间。但是，这一办法的可行性越来越趋于下降。

机动车的过度发展和利用，不仅使交通拥挤问题愈演愈烈，也带来一系列其他负的外部效应。其中，由于机动车带来的资源供给与环境污染问题日益突出。近年来，我国能源需求不断增长，石油进口规模持续扩大，解决能源安全供应的矛盾逐渐突出，其中因为汽车增长导致石油需求增长的原因非常突出，能源数量迅速上升应该引起充分重视。同时，机动车发展占用道路矛盾也日益突出。根据有关方面提供的数据，在承担相同出行任务的情况下，小汽车每人公里占用的道路资源相当于公共电汽车的6倍。在环境污染方面，近年来各地城市都采取了一系列诸如退二进三的政策，成功地将工业转入远离主城区的工业园区，并花费较大气力进行工业污染的治理，工业污染对城市环境的影响有所下降，而机动车大量增加引起的环境污染数值明显上升，成为城市污染的主要来源之一。根据有关方面的资料，公共电汽车、轨道交通和小汽车能源消耗和二氧化碳排放的比例分别为1：1.9：3.5和1：2：5.6。在小汽车数量不断增长的情况下，因为小汽车带来的污染问题也越来越突出。

可见，考验政府的不仅有交通拥堵，还有因同一问题派生出来的资源利用、节能减排和环境治理等诸多问题。

无节制的汽车社会不具持续性

1994年，著名经济学家樊纲与著名社会学家郑也夫为要不要发展汽车这一问题在大众媒体作公开的学术争论。郑也夫在8月9日的《光明日报》上撰文《轿车文明批判》，从各类负面作用出发，明确反对轿车进入家庭；同年11月，樊纲从文明的魅力、发展的极限、人性的悖论、落后的悲哀等角度谈轿车文明，认为发展小汽车是一个趋势。恰巧，两个学者都守住自己的专业领域，各执己见，分别从经济价值与社会价值判断发展小汽车之优劣，据理力争，反映了学术观点鲜明而坚守的一面。现在看来，两个学者的观点都大有可取之处，但也都有些许不足。而目前

的汽车发展也部分印证了两位学者各自的结论。对于大国来说，发展汽车产业符合市场规律也符合产业演变规律，近两年中国经济其所以能够快速走出低谷，汽车拉动经济增长的作用功不可没。2009年中国汽车销售数量超过1300万辆，对抵御国际金融危机的冲击作出明显贡献。显然，樊纲的观点有其合理之处。但城市因为汽车的过度增加带来运行效率低下、污染严重等问题，也说明郑也夫的观点不无道理。以我个人的浅见，这恰恰反映了在资源与环境约束下，面对许多经济社会发展新问题时遭遇的两难困境。从工业发展角度看，发展汽车工业无可厚非，理所应当，对于促进就业、增加税收、提高国家产业竞争力有重大意义；从交通运输管理角度看，城市过度机动车化的负面影响不容忽视，应该加以管理。只有管理好汽车运行甚至约束和控制汽车运行，才能有效疏导交通。放任市场解决交通问题的办法，只能使矛盾越积越多；采取车多修路、路多增车的方式如同面多加水、水多加面的做法一样，最终一定“爆盆”，交通方式最终会瘫痪。在中国这样一个人多地少且大多数城市建设框架相对固定成型的国情下，无节制的汽车社会不具备可持续性。应该说，作为消费者，个人追求独立、快捷的交通方式无可非议，但作为一种代步工具。如果人人都追求小汽车消费从而构建汽车社会，则会出现欲速则不达的结果。因而，必须采取改弦更张的办法，强化政府对交通市场的管理，积极推动政府对汽车消费行为的科学干预与合理引导，最终建立起以绿色交通体系和绿色出行政策诱导交通需求的调控格局，符合政府与市场的关系定位，也符合我国建立现代市场经济制度的基本需要。这一规律的基本要点是，既注重发挥市场对汽车资源配置的作用，同时加强政府的科学干预。政府的干预方向是，在保障个人自主选择交通出行方式的基础上，提高小汽车的运行成本、保障公共交通的优先地位，引导社会大众以公共交通工具、自行车交通、步行等方式替代小汽车交通，以资源节约型、环境友好型的绿色交通出行方式促进城市交通效率的提高。

事实上，从国际范围看，在机动车数量增长过快、城市空间结构固定化而开辟为车道空间有限的情况下，人们处理交通问题的思路与模式也在发生变化。20世纪40年代到50年代，政策管理的方向主要是加强交通基础设施建设，尤其是强调道路建设；20世纪60年代到70年代，政策管理的强调重点转向发展轨道交通；20世纪70到80年代，政府政策强调需求管理，包括重视交通收费、总量管制、停车管理和机动车限行等。但在1994年，就在中国两位著名学者为汽车文明还是汽车非文明争论不休时，加拿大人Chris'Bradshaw提出绿色交通体系(Green Transportation Hierarchy)的概念。其主要论点是，按照绿色交通工具的优先级，依次选用的交通方式为步行、自行车、公共运输工具、共乘车、单人自驾车，能最大化地承担运输职能同时又减轻对环境破坏作用的交通运输协同组合，追求城市交通的通达、有序、快速、安全、舒适、低能耗、低污染的交通运输模式，符合绿色交通运输体系的理念。进入21世纪后，绿色出行方式回归，强调交通运输形态与城市空间的和谐相处。

绿色交通是正确选择

中国人历来注意出行，也在实践中形成一系列令人赞叹的出行观，留下许多与出行相关的精辟论述。诸如，千里之行，始于足下；察其言，观其行；讷于言，敏于行；行百里者半九十；行成于思毁于随。在一个开放、流动并且日渐繁荣的现代社会，行在中国的城市生活中具有无可替代的地位。世界上一些发达国家从20世纪40年代开始进入汽车社会，到21世纪转向绿色交通，其间花费了半个世纪的时间进行探索；中国在过去的10年中实现了向汽车社会的转化，在未来10年有必要实现向绿色交通体系的转化。中国有必要也应该用更短的时间，缩小与世界发达国家的城市在出行方式方面的差距。

强化绿色出行意识，建立绿色交通体系，以绿色交通政策引领城市交通方式的转变，是转变经济发展方式的重要内容。更多地选择公交、地铁、自行车、步行等绿色出行方式，科学、合理、节约使用小汽车，有利于构筑低排放、低能耗、低污染、环保健康的生活方式，也有利于城市交通体系的高效运转，应该加以高度提倡和积极推行。

一是加强城市的科学规划。以往的城市规划多按照摊大饼的模式设计，形成中心区、二环、三环等图形城市分布形态，城市经济社会围绕中心区运转，这是引起目前交通拥堵的重要成因之一。在新的城市规划实践中，应该加强组团式规划与城市功能空间设计工作，把城市优质教育资源、优质医疗资源、优质文化资源向各个组团扩散，同时加强各个组团之间公共交通的有效连接，使新的功能区在居住成本较低的情况下维持一个相对较高的社会福利水平，达到城市不同居住区域公共服务均等化的目标，就可以减少人口向中心区的集聚，提高城市运转效率。

二是积极发展公共交通。实行公共交通优先的政策，大力发展轨道交通、地面公交，使其易于乘坐，快捷行驶，方便换乘，车畅其行。应维持公共交通的低价地位，维持地面公交优于小汽车交通的路权地位，改善轨道交通和地面公交与私人汽车和自行车交通间的接驳换乘条件，使乘坐公共交通的乘客获得的经济效用能够达到甚至超过乘坐私人汽车得到的社会效用。这样，会促使更多的乘客选择公共交通方式替代小汽车交通方式。

三是切实改善自行车与行人的出行环境。比如，完善人行步道、人行天桥、自行车道、自行车停车场等规划标准，加强对侵占自行车道、人行道行为的管理，加强对社区自行车停车的公共服务，解决好自行车被盗和维修方面的问题，适度拓展自行车出行的公共空间。

四是适度限制小汽车交通方式。在进入城市中心区的道路上开征拥堵费用，是一种好的经济调控政策。目前，从英国伦敦到韩国首尔，许多城市都采取经济手段控制进入城市中心区的小汽车流量。韩国首尔自从开征城市拥堵费后，交通流量下降了30％左右。此外，采取尾号限行、由市中心向停车费用按地租形式递减征收，都会减少小汽车频繁进入市区。

五是加强城市交通运输的科学管理。加强政府规划、建设、投资、管理等部门之间协商，把绿色出行融入各个部门的工作流程；推动交通运输的一体化管理；把单位道路纳入城市道路范围，进行整体化道路管理；引入智能化红绿灯交通联网系统，根据两个或者多个方向车辆交通流量，自动调节红绿灯开启时间。