《巴塞尔协议Ⅲ》下的资本监管进程及其影响

资本监管，可以说是三代巴塞尔协议始终如一的监管核心。不论是1988年第一代协议中的资本充足率规定，2001年提出2004年正式的第二代协议中的第一支柱下分母被风险敏感化了的资本充足率新规，还是次贷危机后被广泛提及的第三代协议中对资本充足率的诸多修订，无不彰显了资本监管在银行风险监管中的核心地位。

次贷危机的发生，诸多满足8％资本充足率监管要求的银行的倒闭，对资本监管的有效性提出了质疑，而这并没有动摇监管部门对资本监管的决心，相反，巴塞尔委员会等国际银行业监管组织对资本充足率指标以及资本监管体系进行了完善和修订。自2009年，巴塞尔委员会已经开始推进一系列的改革方案，以改进和完善现行的资本框架，提高银行的资本水平和质量。2009年12月，巴塞尔银行监管委员会决策委员会了《增强银行业抗风险能力(征求意见稿)》，并于2010年7月举行会议审议了巴塞尔委员会资本和流动性改革一揽子建议，进一步加强了资本定义。2010年9月，在肯定此前改革方案的基础上，最终确定了新的资本要求框架，并提出循序渐进的过渡安排。

这一系列针对资本监管的改革措施，不仅包括对作为资本充足率分子的资本定义的更改，对分母中风险权重的更新和强化，还包括对资本充足率要求的提高提出了杠杆率这一不含风险因素的资本衡量标准，对资本充足率进行了有效的补充。本文正是基于这样的背景，跟踪在《巴塞尔协议Ⅲ》下资本监管的最新进展，以探讨这一系列指标的修订给银行的风险控制和资本管理带来的影响，同时为正在稳步推进《巴塞尔协议Ⅱ》的中国银行业及其资本监管提供借鉴。

资本的重分类和重定义

危机爆发后，在巴塞尔协议的资本监管体系中，首先受到质疑的便是《巴塞尔协议Ⅱ》所延续的三级资本分类。过度的金融创新带来的资本结构的复杂化和多样化造成了资本监管的漏洞，因此，细化资本分类，提高资本质量势在必行。

资本范围的减少金融危机的经验表明，资本结构过于复杂不能满足应对银行目前面对的各类风险的要求，再加上一级资本质量下降，商誉等无形资产未被剔除，导致损失吸收能力有限。同时，资本充足管理的顺周期性，各国法律框架、会计准则、税收政策等规定的差异，都影响了资本基础的质量、一致性、透明度和可比性。因此，2009年12月，巴塞尔委员会针对资本定义和构成提出了一揽子改革方案，将监管资本分为一级资本和二级资本两大类，并建立了普通股充足率的监管标准，形成了新的商业银行资本充足率和资本结构的监管指标体系。

一级资本能够无条件地在持续经营的条件下吸收损失，因此其组成必须加强，以提高吸收损失、应对系统性的金融危机的能力。巴塞尔委员会对于一级资本质量提高的修订指引如下：一级资本的主要构成必须是普通股和留存收益，对于非股份制银行业将建立合理的标准，确保这些银行持有与股份制银行一样的高质量的一级资本。

二级资本工具仅能够在银行清算件下吸收损失，在新的规定中简化了二级资本，并取消附属二级资本。最后取消了专门用于吸收市场风险的三级资本，以确保吸收市场风险的资本与吸收信用风险和操作风险的资本质量相同。

总体而言，新的监管资本结构更加简化，强化了一级资本无条件吸收损失的功能，并在此基础上，按照不同资本工具的目标，限制了一级资本、二级资本可包含的资本工具的范围和标准。

核心一级资本的提出针对次贷危机中暴露的一级资本对损失的吸收能力较弱、明显被高估的情况，2009年12月，巴塞尔委员会了关于核心一级资本的标准，指出核心一级资本只包含普通股，剔除了原来一级资本中所包含的优先股和创新型股权等。

核心一级资本的提出强化了普通股权益的重要性，扣减了创新工具和优先股对一级资本可能造成的高估的影响，并且这一部分资本的损失吸收能力强，其质量显著优于债务资本工具，因此。核心一级资本情况能够较好地反映银行的真实风险状况，更好地保障债权人利益，并防止过度的信贷扩张。

多层次资本监管框架的构建

尽管在危机前各银行都达到了巴塞尔资本协议8％的最低资本充足率的要求，但危机中很快就因为资本不足而需要政府注资或其他支持，这暴露了银行体系在危机中缓冲风险、维持正常运营方面存在很大缺陷。因而，提高资本要求、构建多层次的资本监管框架是巴塞尔委员会为增强银行系统损失吸收能力而作的另一项重要改革。

监管第一层：最低监管资本要求的提高提高资本充足率水平仍然是本轮资本监管改革方案的重要内容。2010年9月12日，中央银行行长和监管当局负责人会议了公告，最终确定了资本要求的提高，核心内容包括两个方面：一是提高资本要求；二是明确了过渡期安排。普通股权益作为吸收损失资本的最高形式，其下限将会从现行的2％提高到45％，这将于2015年前逐步推进。同时，全球各商业银行的核心资本要求，包括普通股权益和其他基于更高标准的合格金融工具，下限将从4％提高到6％，总资本最低要求为8％。资本留存超额资本要求为2.5％，反周期超额资本要求区间为0－2.5％。截至2019年，商业银行普通股(含留存收益)充足率、一级资本充足率和总资本充足率应分别达到7％、8.5％和10.5％。

监管第二层：资本留存缓冲2010年9月，巴塞尔委员会的中央银行行长与监管当局负责人联席会议了另一份公告，确定资本留存缓冲要求为2.5％，由扣除递延税等其他项目后的普通股权益组成，并指出资本留存缓冲的目的是确保银行在经济衰退时能利用缓冲资本来吸收损失。尽管银行在危机期间可以利用这一缓冲，但资本比率越是接近最低监管要求，受到的限制也会越大。一旦银行的资本留存缓冲比率达不到该要求，监管机构将限制银行拍卖、回购股份和分发红利等。这一机制可以防止一些银行在资本头寸恶化时也肆意发放奖金和高红利的情况，从而建立一个更加安全的资本边际，使银行有更大的余地来应对经济衰退期的困难，但是巴塞尔委员会并不希望这样的超额准备影响银行的正常经营。

监管第三层：逆周期缓冲资本由于资本监管加剧了银行自身运营中的顺周期性因素，缓冲资本作为逆周期的主要调节指标成为危机后巴塞尔委员会的主要修订对象。根据2010年9月的公告，巴塞尔委员会提出了区间为0－2.5％的逆周期资本缓冲框架，具体可以按各国的具体情况来实施。逆周期资本缓冲是为了达到更加广义的宏观审慎性的目的，即在总体信贷投放过量时加强对银行部门保护，避免系统性风险的积累。

监管第四层：系统重要性银行的附加资本对于具有系统性影响的重要银行的定义，目前尚无明确的界定。一般认为业务规模较大、业务复杂程度较

高，发生重大风险事件或经营失败会对整个银行体系带来系统性风险的银行，应该有更大的损失吸收能力，满足更高的充足率标准。目前，对系统重要性银行建立额外资本要求已达成普遍共识，巴塞尔委员会和FSB正在研究系统重要性银行风险监管的工作方案，这将包括额外资本要求、未定资本和救市债务的组合，以及诸如决议机制和结构调整等其他可行的监管工具。

多角度看资本监管：杠杆率的提出金融危机变得如此严重的一个主要原因就是，很多国家的银行部门构建了过度的表外和表内杠杆，资产证券化等业务带来的风险无法由现有的资本充足率有效地衡量，银行系统不能够吸收金融危机所导致的系统交易和信用损失，也不能处理影子银行系统中庞大的表外业务的风险暴露。另外，资本充足率指标下的监管具有缺乏对普通股股东的有效保护、依赖于对风险资本衡量的准确性和资本计提的全面性等缺点，补充其他可以反映银行原始风险的指标就显得至关重要。

杠杆率的补充可以控制银行系统构建过度的杠杆，并引入额外的保障措施应对模型风险和度量错误。同时，以基于无风险的杠杆率为上述基于风险资产的度量支撑，可以缓解资本监管的顺周期问题。杠杆率的监管和资本充足率监管有效结合，才能真正成为银行风险防范的有效防线。2010年7月，各国银行业监管部门和中央银行高级代表集团达成一致，将在并行期按照3％的最低一级资本杠杆率进行测试；评估杠杆率的设计和校准在整个信贷周期内是否适用，以及是否符合不同的业务模式。同时，巴塞尔委员会也将跟踪总资本杠杆率和有形普通股杠杆率的影响。根据并行期的结果，2017年上半年进行最终调整，以便在恰当评估和校准的基础上于2018年1月1日将杠杆率纳入第一支柱。

新标准对全球银行业的影响

核心一级资本的提出将缓解资本的虚高现状在美国，一级资本包括优先股和可售资产的未实现损失储备。未实现损失储备的存在造成了美国银行一级资本充足率的虚高和不可比性，同时，权益项目中的未实现累计收入损失持续损耗美国的银行资本。虽然现在难以掌握其构成，但不难推测其中主要部分是可供出售证券的未实现损失，该部分将会随着持有证券的价格波动，造成一级资本的高估。

从优先股来看，金融危机以后美国的银行优先股占股东权益的比例持续上升，主要是由于美国财政部的问题资产救助计划。优先股比例高，在经济下行时对普通股的股东有较大的负面作用，由于银行必须从微薄的利润中先支付优先股股息，而优先股股东也会加强限制普通股的权益。在美国的优先股比例大幅上升的背景下，一级资本充足率高估了银行普通股的真实资本情况。2008年底，美国前19家大型银行及银行持股公司一级资本为8367亿美元，其中普通股4125亿美元，占比不到50％，其他一级资本中混合资本工具占比高。由此数据可以推算，按照新标准，扣除原一级资本中的创新工具及普通股中的无形资产部分，则核心一级资本充足率远低于新标准的水平。

而欧洲相关数据显示的结果也是如此。2006年底，欧盟银行体系的资本中核心一级资本占比为52.5％、混合一级资本工具占11.5％、核心二级资本占12.5％、附属二级资本占21.5％、三级资本占2％；混合一级资本总规模约600亿欧元，占核心资本总额的15％、净额的18％(其中非累积优先股占3％，非创新型混合资本工具和创新型混合资本工具各占7.5％)。考虑到资本缓冲要求，银行的核心一级资本充足率提高到7％，一级资本充足率提高到8.5％。虽然数据显示目前欧美银行一级资本充足率平均在10％的水平，但核心一级资本充足率还相距较远，新规将构成明显的结构性融资的压力，当前银行资本中的某些类型的资产将被剔除，而银行需要另外质量较高的资产进行资本补充。

资本补充机制亟需拓展新的渠道在西方发达金融市场中，商业银行补充资本金的渠道很多，其中，发行普通股等一般资本工具是全球银行业资本补充的基本途径。但在国外成熟的资本市场依托下，出于成本控制的目的，创新型的资本工具和资本补充方式广泛运用，主要有优先股、信托优先证券、混合资本债券、长期次级债券等，其中信托优先证券是欧美金融机构开发用来替代优先股并已经成为目前发行优先股的主要形式，混合资本债券通常具有可赎回条款，而长期次级债券则是欧美银行资本补充的重要方式。根据原先巴塞尔新资本协议的规定，创新型混合资本工具可补充一级资本，混合债务资本工具和长期次级债券可补充二级资本。然而这些资本补充方式的弊端在本次金融危机中凸显，例如危机中美国的银行优先股的比例大幅提高，不仅限制了普通股股东权益，也降低了资本质量。因此，新的资本监管要求作出明确规定，一级资本只能包含普通股(包括留存收益)，二级资本不能为未来风险提供足够的保护，仅能在清算条件下吸收损失，因而全球商业银行要提高资本质量、增强损失吸收能力，必须调整资本结构，重视普通股的资本补充方式，开发以内部资本积累为主的内源融资的资本补充渠道。

经营模式将向资本集约型转变提高资本金准备，不仅包括资本充足率标准的提高，还包括资本范围和质量的调整，这必然在提高了银行对资本要求的同时，也会迫使银行对盈利模式和资产的风险结构进行相应的调整。

首先，预计银行业的盈利空间将伴随着杠杆率的降低以及资产增长的放缓而减小。一方面，核心一级资本的划分为普通股资本提出了较高的要求，而普通股资本要求的提高将增加银行的经营成本，当这些成本转嫁给消费者时便会导致融资需求下降；另一方面，为保持较高的资本充足率水平，分母的风险加权资产数目就必须有所控制，这就意味着经营杠杆和资产规模的减少，特别是欧美银行中一些杠杆较高的业务和资产将大幅缩水，这一点从危机发生后欧美银行去杠杆化过程中的资产缩水中可以得到验证。而现有模式下盈利空间的逐步收窄又将影响资本的积累，因此，改变现有的盈利模式，寻求低杠杆、低资本损耗的创新型盈利模式将是国际银行业，特别是欧美银行业亟待解决的问题。

其次，资本水平的高低直接影响到银行未来的发展模式。虽然在新公布的巴塞尔协议中引入了杠杆率监管指标，但是不论是资本充足率还是杠杆率，其分子考察的都是资本的大小，因此，可以说资本水平的高低将决定在现有监管框架下银行的发展模式。对于资本较为充裕的银行来说，加快信贷扩张、进行兼并收购、抢占市场将是其主要策略，而对于资本不足的银行来说，未来业务的发展将受到多种限制，尽早满足资本要求将成为其经营的主要目标。然而不论是资本充足与否，资本的优化配置、资本集约化经营、转向低资本消耗的经营模式、提高资本回报率，都将是未来

银行业的发展方向。

新标准对经济增长不构成实际影响实施更高的资本要求，是为了提高银行体系的稳健性，降低金融危机发生的可能性以及带来的损失，给全球经济带来长期净利益。但针对这一点，存在一些争议，主要论点是更高的资本要求使得银行不得不闲置更多的资金，这会阻碍经济的发展，影响银行提供信贷。但巴塞尔银行监管委员会和FSB发表联合申明，指出如果更高的资本要求在四年内逐步推进，银行每提高1％的有形的普通股权益／风险资本的比率，GDP仅会因此下降0.2％，经济增长率仅会下降0.04％／年。因此，提高资本要求、增强全球银行系统稳健性对经济增长不存在实质影响，在合理的过渡时期安排下，更高资本金要求的成本是可控的，而长期来看，其对银行体系稳定和经济持续增长都会有很大的作用。

中国银行业的应对

中国银行业的资本监管新动态本次金融危机以后，我国监管层不断提高风险监管要求，分别将国有大银行和中小银行的资本充足率从此前的8％提升至11％和10％，部分大银行则提升至11.5％。而应对国际资本监管新规，银监会也及时作出解读，并下发新监管标准讨论稿。银监会的截至2010年6月底的相关数据显示，国内大、中、小各类银行平均资本充足率达到11.1％，核心资本充足率达到9％，核心资本占总资本的比例超过80％，从数量上看，超出了国际资本监管的最低要求。由此，银监会认为，国际银行资本监管制度改革对国内银行的短期影响有限，但长期影响值得关注，并提出下一步的工作重点将是调整和完善国内银行资本监管制度，包括数量标准、质量标准、时间表、监管手段等，并对巴塞尔委员会提出的各项标准进行认真测算和开展实证研究，为出台我国商业银行资本监管制度安排作准备。

资本补充机制从2010年的中报数据来看，不论是核心一级资本、一级资本，还是所有资本，在不考虑逆周期缓冲资本的情况下，大部分银行都几乎已经满足了2019年的最终要求。至于3％的杠杆率，长期从事低杠杆业务的中国银行业自然是远远高于国际要求。但巴塞尔新规强化了资本定义，与此相对照，我国商业银行资本存在扣减项目不全、部分债务资本工具不合格、股权投资处理方法不严格等问题。同时，我国商业银行资本质量虽然总体上较高，但与发达国家的资本结构不同，中国银行的一级资本几乎都是普通股权益，这使得核心一级资本和一级资本趋同。虽然普通股权益拥有最强的吸收风险损失的能力，但是其高成本的特点将使得在统一监管标准下的中国银行业处于不利的竞争地位。并且新的资本标准强调普通股权益资本的重要性，银行未来如果发行股票寻求外源资本补充方式，供给增多将使股票价格下降，而债务资本工具标准的提高也会加大这一渠道资本补充的成本。因此，从这两个角度来看，外源融资的资本补充机制成本提高，银行应向内部融资渠道转移，运用银行自身留存收益建立新的资本补充机制，并加强风险管理和成本管理。

银行的转型要求虽然当前的监管指标对中国银行业短期影响有限，但在长期仍然存在较大挑战。首先，良好的资本状况得益于前两年的资产剥离和长期高利差的环境，而这并不具有可持续性；其次，杠杆率数据良好主要是由于中国银行业长期依赖以息差收入为主的盈利模式，中间业务薄弱，金融创新不足；最后，高度的同质化可能引发系统性风险的暴露。因此，在资本监管趋严和经济发展方式转变的双重压力下，商业银行必须转变经营模式：

其一，积极创新，换言之就是适度提高杠杆水平。杠杆率的高低与资产利润率的高低在某种程度上是反向关系，发展高杠杆的业务以提高利润率也应是中国银行业的努力方向之一。

其二，转变经营模式，业务多样化，如发展中间业务，降低盈利模式对资本的依赖，以及建立以客户为中心的服务模式，发展零售业务，提高资本利用效率。把资本约束的功能渗透到整个银行的不同产品和业务，建立更为完善的内部的资本约束体系。在资本监管日益严格的背景下更为节约地运用资本，促进资本节约型的经营模式的形成。