浅析举报线索不立案审查机制的完善

摘要：举报线索不立案审查是强化检察机关内部监督重要方式之一，也是提高执法公信力的重要环节。在确保举报线索得到及时、有效地查处的同时，从源头上预防和减少涉检。面对当前举报线索不立案审查工作中凸显的问题，规范举报线索前期管理、细化举报线索不立案审查程序、健全善后答复和问责机制等都是完善举报线索不立案审查机制的可行方式。

关键词：举报线索；不立案审查；内部监督

举报线索不立案审查是指检察机关举报中心对本院自侦部门作不立案处理决定的举报线索进行审查的专门活动。最高人民检察院于009年实施的《人民检察院举报工作规定》（以下简称《规定》）第三十六条明确了举报中心对自侦部门不立案举报线索的审查责任。01年出台的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第一百六十六条进一步规定了举报部门对不立案举报线索审查的期限和处理方式。

一、 当前举报线索不立案审查工作存在的问题

（一）举报线索质量偏低

目前举报中心收到的举报线索大部分为匿名举报，且举报内容质量不高，主要有以下几种情况：一是传来证据多，原始证据少；间接证据多，直接证据少；言词证据多，书面证据少；二是举报内容缺乏证据支撑，缺乏事实佐证；三是举报缺乏时效性。

（二）审查手段单一

根据《规则》第一百六十六条第三款规定，侦查部门对决定不予立案的举报线索，应当在一个月以内退回举报中心。对于相关初查材料何时移送未作出规定，导致实践中往往采用书面审查不立案决定书及审查报告的方式，无法围绕初查获得的材料进一步核实并挖掘新的查证方向。

（三）审查方式滞后

目前举报中心对举报线索的初核与分流主要采取以个人审查为主、逐级层报科室负责人及检察长审批的方式。个人对举报线索的审查具有随意性，尤其是对线索可查性及初查必要性判断上，根据工作经验的积累程度以及社会阅历的差异，不同办案人员往往会对同一举报线索采取不同的处理方式，这既降低了举报线索审查分流的准确性，又加大了侦查成本，影响自侦部门对举报线索的处理“热情”。

（四）审查后成案率不高

以笔者所在检察院的举报中心为例，01年该举报中心共向自侦部门移送举报线索 14件，反贪局立案侦查的 1件，占移送举报线索总数的71 %。其中审查不立案举报线索6 件，反贪局重新立案侦查的3件，占移送总数的14%。

（五）与自侦部门缺少有效衔接

将举报线索移交自侦部门后缺少有效跟踪监督衔接机制，导致自侦部门处理举报线索积极性不高，回复文书制作质量良莠不齐，甚至出现应付了事的态度，对举报线索初查力度不够导致无法立案。在审查中即便发现这一情况，由于后续监督措施的疲软，也无法采取有效制约机制，造成老问题反复发作。

二、 产生问题的原因分析

（一）现有规定仍有待细化

如《规则》第一百六十六条规定：“举报中心应当对作出不立案决定的举报线索进行审查，认为不立案决定错误的，应当提出意见报检察长决定。如果符合立案条件的，应当立案侦查。” 该条对于举报中心提出意见以及自侦部门启动立案侦查程序的时限并未规定，对于举报中心审查的内容也未予明确。

（二）审查监督力量不强

一是监督意识不强。在“全院一盘棋”思想的影响下，在审查中抱有“能过则过”的观念；二是监督力量薄弱，举报部门普遍存在任务繁重，办案力量不足的情况。同时，相关审查人员对自侦业务缺乏了解，无法提出有针对性的审查建议；三是监督制约手段有限，实践中，自侦部门往往被称为“一把手部门”，在监督权力设置中，很难真正发挥实质效果。

（三）影响线索质量因素未能有效防范

影响举报线索质量的因素主要有：第一，受行业性质影响。行政权力相对集中的领域，部分行政项目实行领导包干，知情面比较少，很难掌握实际证据进行举报；第二，举报人自身原因。由于举报人害怕被打击报复，提供的线索大多匿名，对核实线索的真实性及前期了解情况制造了障碍；第三，举报动机各异。有部分线索形成起因于家庭矛盾或个人私怨，寻求司法途径举报，希望借助检察查处的力量，损害被举报人的声誉或为自己获得利益增加筹码；第四，外界对检察机关的了解和信任度不高。举报人不了解检察机关的具体职能，从而采取多头举报的方式，导致多家单位和人员经手举报材料，使被举报人获知后采取防查措施。另外，部分线索长期积压未得到有效处理，部分线索经调查后认定为违反财经纪律、不构成犯罪，在答复过程中未注意方式方法，这些都影响了举报人的举报热情和对检察机关的信任度。对上述因素，举报中心受自身条件限制，往往过于依赖于自侦部门的初查，未能采取有效方法进行控制和防范。

（四）受考核的制约与社会效果的考虑

在考核任务的压力下，由于侦查人员工作任务重，分身乏术，因此自侦部门在初查案件时会选择可查性强、社会影响大、涉案人员多、涉案金额大的线索，尤其是对纪委移送大多为“半成品”或“成品”的线索更为优先考虑。而对于举报线索，由于质量偏低，侦查周期及侦查成本更长、更高，往往采取后置处理。

三、 完善举报线索不立案审查机制的可能路径

（一）规范举报线索前期管理

一方面，举报中心应及时登记、分类管理举报线索。对有明确被举报人、举报内容详实、可查性较强的线索，及时呈送领导批阅，根据批示及时移送侦查部门查办。对于告急的或性质不明的实名举报线索，由举报中心先行初查，如成案可能性大的，及时移送反贪或反渎部门进行侦查；其他一般的实名举报线索均由举报中心进行初查。笔者所在的检察院结合线索管理规定制定出台《职务犯罪线索初查工作办法》、《举报线索不立案审查工作规则》，进一步规范举报线索初查初核的操作程序，以此对分流至自侦部门的线索进行跟踪，便于复核审查。同时，在初查初核中，主要对四类举报线索着重审查评估：一是群众反映强烈的农村干部；二是经常来信来访、告急访的；三是乡镇各站、所的有关举报线索；四是举报法院司法腐败的线索。

另一方面，要注重初查初核方式的多元化。一是向知情人调查了解情况。对贪污贿赂犯罪案件的初查，由于一开始案件不明，为了防止骑虎难下，不宜直接与犯罪嫌疑人接触，而采取先找知情人侧面了解的方法；二是委托主管或其他有关机关对某些问题进行调查；三是对有行业特点的案件串并审查；四是制定专人进行调查，对于较敏感的举报线索，自侦部门不便直面调查的，由举报中心出面协同调查，确保初查的隐蔽性和保密性，提高举报线索成案率。

（二）细化举报线索不立案审查程序

第一，明确审查条件。将自侦部门已经初查并作出不立案决定的举报线索纳入审查范围，针对自侦部门的实名举报线索初查后决定不立案的或作存查缓查处理可能引发涉检上访的，举报中心主动开展审查，从初查内容、收集证据情况及认定的事实、决定不立案或存查缓查的依据等方面严把审查关，充分挖掘线索利用价值，避免对举报线索处理的随意性，减少违规执法办案，充分保护群众举报的积极性。

第二，确定审查标准。将举报反映的主要问题是否已查处、被举报人的主体身份及基本情况是否查清、被举报人利用职务便利的情况存在与否、是否存在不具备查处条件的情形、自侦部门初查的事实是否不构成犯罪、自侦部门的初查过程是否存在违法违规的情形等六类问题作为核查依据。

第三，规范重新初查程序。经核查，原举报中心涉及属于人民检察院管辖的犯罪线索未予以初查的，或有可查条件而未予以继续查处的，由举报中心提出重新初查一件，经分管检察长审核同意，报检察长或检委会决定并送达侦查部门做重新初查。

（三）建立举报线索集体评估机制

建立集体评估机制，可以提高举报线索利用率，防止个人或者部门的随意性，减少后续协调的难度。举报线索经举报中心初查初核后，提出分类和分流处理意见。凡属检察机关管辖以及难以归口的举报线索，由分管检察长、举报中心、反贪、反渎部门负责人组成评估小组，全面评估线索成案价值，并作出存查、缓查、移送初查或由举报中心进一步核查决定。移送自侦部门的，应确定承办人和处理期限。集体评估可根据情况采取会签或集中讨论的形式。自侦部门应将初查进展情况及处理决定及时向评估小组报告。对于自侦部门决定不立案的举报线索，举报中心经审查认为符合立案条件的，提交评估小组讨论决定是否提出立案意见。

（四）完善举报线索处理预警机制

通过完善预警机制，将“事后”监督前置为“事前”掌握与“事中”跟踪，从而使“事后”监督水到渠成。

第一，将所有举报线索处理过程实行网上管理。每件线索在网上只公布序号，具体内容仅限线索管理人员和评估小组成员根据各自权限查阅。线索管理人员和评估小组成员还可对分流到侦查部门的线索进行跟踪，掌握初查进展情况。同时，将该处理流程纳入办案期限预警系统中，根据接近法定处理期限的远近程度分成三级预警并在网上实时公布，督促承办人员及时初查线索，避免超期延误。

第二，重点做好举报线索分流前的研判和分流后的实时跟进。尤其对于具有涉案金额较小、归口不明、查证难度大等特征的举报线索，要随时掌握自侦部门的态度，防止出现因办案力量不足、管辖存在争议等问题而将线索搁置的情况。

第三，对退回补充初查的举报线索及时启动预警程序。发现自侦部门在十五天内未展开补充初查且期限届满前未回复的，应报告评估小组并督促自侦部门严格按照规定办理。

（五）健全善后答复和问责机制

举报中心会同自侦部门搭建共同答复平台，对线索初查后形成的，特别是重复的署名举报人，要从线索处理、初查工作情况、是否规范、工作效率等角度加强答复内容的针对性，并做好释法说理工作，从源头减少环节的不稳定因素。必要时，可采用听证试答复方式，即由举报人、人大代表、群众代表等多人组成听证团体，案件承办人集中对案件查办内容及结果向听证团体做详细解答，提高答复反馈满意度。

举报中心在不立案审查中发现侦查部门初查工作存在违反法律、法规规定的情形，经检察长批准，可以向侦查部门发出《整改意见书》，对涉及违反办案纪律的，同时报该院监察部门。