我国地方政府绩效多元评估主体模式的构建

摘要：以政府绩效评估主体为研究对象，基于目前我国政府绩效评估主体的不完善和第三部门建设的思考，结合我国实际提出多元评估主体模式，即以第三方定量评估为主，辅以公众对政府的满意度测评和政府部门自评，通过三个方面的有机结合得出地方政府的绩效水平，并对可能出现的问题进行思考，提出优化方法。立足于建设公平高效的绩效评估主体，促进廉洁、高效的服务型政府的快速建设。

关键词：地方政府绩效评估　评估主体　公众满意度　第三方评估

中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1007-3973(2011)004-144-02

1　引言

政府绩效评估从引入我国之后就一直为各级政府所重视，在实践中产生了很多良好的效果。称之为绩效，说明重点在于成绩和效果，而效果的运用是由公众感知的，主体进行绩效评估一定程度上会受主观能动性影响，那么如何使主观能动性的消极影响降到最低是一个值得考虑的问题。以往政府绩效评估采取上级对下级进行评估，造成政府部门维上是从，对下级则放松管理，形式化的绩效评估使得地方政府多通过重复建设浪费资源等途径增加自己的政绩，使得政府绩效评估结果的有效性和可信度大打折扣，也进一步造成了政府绩效评估的形式化及公众对政府的信任度下降。为了使政府绩效评估取得进一步的发展，由单一主体的内部评估为主转为以外部受众为主的多元评估主体评估就显得格外重要。

2　地方政府绩效多元评估主体模式构成及各自特点

2.1地方政府

政府是绩效评估的评估对象，而将评估对象自身作为评估主体，是一个存在不同见解的问题，有些观点认为自我评估会导致走过场，会出现高估等，也就是认为这一过程是传统地方政府绩效评估的延续。但事实上，只要设计得当，设定一些易于比较、计量的内容，“有效把雇员与整个评估过程结合起来，进行自我管理、自我调控”自我评估是有着特定优势的。一方面，自我评估了解运作机制，真正把握业绩，可以简化评估程序、节约评估成本。另一方面，将地方政府纳入评估进程可使信息获取难度降低，有利于评估的顺利进行。当然，为了防止自我评估邀功评好，业绩评估指标一定要由自我评估单位、专门评估组织和专家反复切磋，共商而成，业绩指标一定要能够具体量化，用业绩指标的客观性来抵制自我评估可能产生的主观任意性。

2.2公众

主要是作为行政相对人的公众，是地方政府绩效的直接感知者，而绩效评估的结果也是直接作用于这一部分群体的，因此，公众的参与对于多元评估主体的构建起着很大的作用。我国人口众多，与政府打交道的公众也很多，但是各自与政府接触的原因不同，不可能对政府有全方位的了解，只能在某一方面给出看法，另外，目前我国公民的总体素质水平还不高，可能出现不理解政府绩效评估或者行为随意等消极因素，所以，将公众纳入评估进程需要设计好途径。

2.3第三方评估

从美国等发达国家的经验来看，由精英集团资助的研究机构等属于第三方机构，本文所指的第三方机构也仅指独立于政府之外的，积极面向公众的社会研究机构。第三方评估主要指被评估对象之外，即与政府无关的民间评估机构实施的政府绩效评估模式。第三方评估能脱离政府利益链条的牵扯，能在很大程度上保证评估的公正性果的可信度，并且研究机构的成员属于高级知识分子，除了拥有丰富专业知识，也能掌握相当的社会资源，为其在多元评估主体模式中发挥主导作用打下基础。当然，我们也应看到美国在这方面的立法是比较健全的，而我国则滞后了许多，特别是第三方评估尚未形成规模，实践运用中肯定会出现诸多的阻碍，因此，亟需我国相关法律法规的跟进。

3　地方政府绩效多元评估主体运作方式及权重

3.1地方政府部门的主要评估行为

第一个方面是自我评估。政府自我评估是政府部门超越自我的一种行为，而要真正做好这一点，需要做到：强化服务意识，将管理思想转化为服务思想，才能提高服务质量，才有可能实现绩效的提高；加强各级各部门的交流，交换意见想法，在相互学习中提升绩效意识；自我评估就要求有确切的依据，因而政府部门应该将行政管理过程中的事项认真备案，以之为依据；公开公平公正地绩效评估，并将结果对外公布。

第二个方面就是对外部评估主体的评估提供服务：将行政管理过程中各个事项的操作过程和操作成本以及达到的效果认真记录下来，做好行政事务备案；加快电子政务建设，加强政府上网，提高政府信息的透明度，并强化政府与公众的互动，方便外部主体获取政府绩效的真实信息用于评估；加强政府部门同第三方机构的联系，注重学界对于政府领域的研究，吸收有益的方面用于提升政府服务质量和管理水平：政府绩效评估归根到底是为了政府自身的发展，在评估过程中政府应提供尽可能的方便，除了政府信息的公开外，也应相应地提高政府官员的意识，从而排除外部主体行动的障碍。

3.2公众参与地方政府绩效评估的局限

公众参与地方政府绩效评估存在着许多的限制条件。存在限制条件不能简单地将其排除，而应设计一条适合的途径，“公众满意度”的测评可以作为公众参与地方政府绩效评估的合理途径。当前我国“公众满意度”测评的发展水平同政府绩效评估一样存在着起步晚、实践性差等缺点。科学合理地进行“公众满意度”测评需要做好两个方面的工作：测评主体的选择，公众是一个大的概念，但就不同的行政部门和具体的行政事务并不是所有的公众都参与和了解，因此，需要根据不同的评估对象选择测评主体：测评指标的选择，公众参与评估存在着难题，范围广和人数多造成定量评估不可行，那么，采用定性评估就是唯一合适的选择，在定性评估上指标的选择可以是具体事务在公众心目中的达标程度。本文试图引入卡诺模型来进行公众满意度的测评。

卡诺模型是一种典型的定性测评满意度的模型，它把地方政府服务分为三类：基本服务、期望服务和优质服务。通过对地方政府提供的服务项目的重要度和满意度的差距进行比较，可以清楚地了解政府服务基本情况，为政府部门改进服务提供依据，地方政府服务项目满意度和重要度一般通过调查获得。由于公众同政府的接触有限，知识素质水平也有一定限制，所以在设计调查问卷时，各项目应是与公众生活工作密切相关的，公众最为关注的政府服务。设计出来的调查问卷如下表。

此调查表主要通过现场和网络两种方式发放。其中各项以十级标度的分值形式打分，最后在根据表格中的数值进行加权平均，得出各项指标重要度和满意度的分值，二者对比，如：

根据此表格可对各项指标进行排序，得出公众对政府服务的总体看法，发现需要加强之处，改进服务质量，消除公众不满意因素，最终达到公众对政府的满意。

3.3第三方机构评估

第三方机构具备了政府和公众缺少的专业性和科学性，在本模式中是主导环节。政府信息公开的程度由第三方进行监督，只有保证信息的准确性和完整性才能保证评估整体进

程的科学合理。而公众满意度的测评也由第三方机构完成，包括调查表的制作、发放和分析，结果的等，这是因为第三方机构能根据政府公布的信息正确区分哪些是值得考虑的指标，在结果分析和上也能克服官方数据的不真实性。就其本身而言，第三方评估有利于整合与表达其所代表的公众的意志，相对于个人而言更有强度和威信，更能引起社会的关注，能给作为评估对象的地方政府施加压力。

当前我国地方政府绩效评估存在的一个问题是定量评估的不足，第三方机构的加入便是解决这一问题的一个方案a在国外，定量评估的方法包括主成分分析方法、层次分析方法和’数据包络分析等。这些方法都是统计学范畴的，对数学基础和计算机运用有着较高的要求。

主成分分析法是一种数学变换的方法，它把给定的一组相关变量通过线性变换转成另一组不相关的变量，这些新的变量按照方差依次递减的顺序排列。层次分析法是一种多准则思维的方法，它将定性分析和定量分析相结合，把人们的思维过程层次化和数量化，在目标结构复杂且缺乏必要的数据情况下尤为实用。数据包络分析(Data Envelopment Analysis简称DEA)是著名运筹学家A，Chames，w.w.Cooper等人提出的一种效率评价方法。它把单输入单输出的工程效率概念推广到多输入多输出同类决策单元(DMU)的有效性评价中去，极大地丰富了微观经济中的生产函数理论及其应用技术，同时在避免主观因素，简化算法，减少误差等方面有着不可低估的优越性。

通过运用以上定量化方法和政府部门提供的可靠的信息，结合第三方机构本身具备的专业和技术优势，地方政府绩效的定量评估可以得到较快的发展。

在得出公众满意度测评结果和定量评估结果的情况下，第三方机构应及时地，让公众和地方政府看到多元评估主体模式运作的结果，使地方政府了解自身工作存在着哪些不足，公众对其有何要求，定量化结果能更直观地表明政府绩效在何种程度上未达到要求。由于结果的简单可视，操作性强，绩效评估结果运用的难度降低，达到评估目的就更方便。

3.4地方政府绩效多元评估的相关配套建设

首先，政府信息公开的途径需要畅通。尽管当前电子政府的建设已经形成一种潮流，但纵观世界范围，能真正做到及时地在网络平台上公布政务信息的国家为数甚少。所以，在建设电子政府物理平台的同时要建设官员电子政府的心理平台，只有政府认真地投入建设，拓展渠道，信息公开才能及时有效。其次，相关法律法规的完善。多元评估主体模式中对公众和第三方提出了更高的要求，而对政府也一样提出了要求，如何保证三者在本模式的运作中科学有序地发挥自身的作用是一个关键的因素。法律在一个国家范围内是约束公民和法人最有效的工具，将三者行为列入法律保障的范围内解决很多冲突和误解。再次，加强权力机关的监督。权力机关直接参与到地方政府绩效评估中来作用并不明显，而将其放在多元评估主体之外进行监督则更能发挥其作用。一方面，权力机关应给予第三方机构更多的授权，保障第三方机构顺利开展工作；另一方面，权力机关应保证法律法规的顺利实施，确保各项工作合法地完成。

参考文献：

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