公共财政机制改善实践

党的十七大报告提出：“围绕推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系。 ”贯彻落实党的十七大精神，深化财政管理制度改革，加快完善公共财政体系，对于强化政府公共服务职能， 从体制机制上促进经济社会发展转入科学发展轨道，加快构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、地方财政运行实践要求加快完善公共财政体系

改革开放三十年特别是“分税制”改革以来，各级地方政府积极稳妥地推进财政体制改革，通过不断完善乡镇分税制财政管理体制、创新财税管理机制、深化预算管理制度改革等措施，初步建立起公共财政体制的基本框架，有力促进了经济社会持续快速健康发展，财政实力明显增强。 但由于政府职能转变相对滞后，财政运行机制的调整未能与整体经济体制的变革衔接、配套 ，受财政收入能力与其支出责任不匹配等因素影响，近年来许多县（市）的财政收入规模虽然不断扩大，但收支矛盾却日益加剧。 由此看来，尽管财政体制改革取得了明显成效， 不过这仅仅是搭起了公共财政的基本框架，与全面建立公共财政体系的目标仍有很大的差距，许多地方县（市）财政运行仍面临着诸多的困难和问题，归结起来主要有以下几个方面：一是经济发展后劲不足，制约了财政收入增长。当前经济运行的结构性矛盾比较突出，经济发展方式仍显粗放，企业自主创新能力不强，产业整体水平不高，经济运行效益偏低，从而导致财政增长后劲不足。二是地方财力增长有限，收支矛盾突出。近几年来，特别是2002年所得税分享机制改革以来， 中央财政不断加大税收集中力度，使得地方财力占财政总收入的比重逐年下降，而从地方承担的支出来看，农业、教育、科技等法定支出呈刚性增长，地方财力除保证人员经费开支外，可用于满足社会公共性需要的资金和公共事业发展的需求矛盾越来越大， 收支矛盾十分突出。 三是财政支出结构不均等，增支压力大。 财权与事权划分不尽合理，导致财政供给“越位”和“缺位”并存，一方面财政供养范围过大，包揽过多，超出了政府职能和财力承受水平，另一方面应由政府承担的社会公共性需要和事务却得不到应有的资金保障，财政支出结构仍待改善和优化。 四是财政资金使用效益不高，监管机制亟待完善。 由于财政体制、机制等诸多因素影响，财政性资金的使用、管理、监督等方面还存在不少薄弱环节。 这些问题制约着公共财政体系的建立，影响经济社会全面协调可持续发展。 因此，必须在科学界定地方财政职能的前提下，真正按公共财政的要求，深化地方财政体制改革，重构地方财政运行机制，从而建立与社会主义市场经济体制相适应的地方公共财政框架。

二、完善公共财政体系的根本是加快财政职能转变

建立公共财政必须转变政府财政职能。 建立公共财政和转变政府职能这二者是相互作用、互为促进的 。 在市场经济条件下，政府该做什么，不该做什么，职责必须界定清楚。 凡是市场机制能够解决的问题，政府就不应介入，不能“越位”；对满足社会需要而必须提供的公共服务，政府则必须积极介入，不能“缺位”。

（一）由“全能型财政”向“有限型财政”转变

传统计划经济体制下，政府权力广泛而巨大，几乎可以说是无所不为、无所不能，经济、政治、社会、文化集于一身，宏观、微观一手包揽，从而形成了“全能型政府”和“全能型财政”；而在社会主义市场经济条件下，市场是资源配置的基础，私人产品通过市场交换来实现，公共产品和公共服务则由政府财政配置资源。这就要求政府要按照“有所为、有所不为”的方针，科学、合理地界定职能范畴，实现由“全能型政府”和“全能型财政”向“服务型政府”和“有限型财政”的转变，才能避免“越位”和“缺位”，把有限财力集中到为全体社会成员提供公共产品和服务上来，让公共财政的阳光普照全社会，使广大人民群众都能真正享受到改革发展的成果。

（二）由“官主型财政”向“民主型财政”转变

财政是以政策为依据的理财活动。 财政政策是政府收支活动的基本依据。 从根本上讲，社会主义国家财政政策既体现着全民利益的最大一致性，又不可避免地存在着对各种利益矛盾的调和，因而财政政策的制定和选择不应该是少数官员“拍脑瓜”、主观决断的产物，而应是公共选择的结果。 公共财政的目标、范围、收支结构、实现过程等都应该是公共选择的结果。 社会主义初级阶段，由于各种所有制经济共同发展，多种分配形式同时并存，社会成员个人之间以及由个人组合成的不同利益集团之间的矛盾依然存在，不同利益对公共财政需求的内容和方向是不同的。 财政运行实践中经常遇到中央与地方、地方与地方之间的矛盾以及城乡之间矛盾都表明了这一点。 因此，党和政府的财政政策就是要最大限度地从根本上体现最广大人民群众对公共财政的选择意愿，实现依法理财、科学理财、民主理财。

（三）由“建设型财政”向“公共服务型财政”转变

财政支出的结构和规模是财政政策和政府性质的体现。现阶段的财政支出结构与实际需求还有一些距离，存在的主要问题：一是公共服务支出结构中用于政府自身运转的比重过高，公务支出即“人、车、会、话”等经费支出过大，而真正满足社会公共需要的比例不足，尚未完全摆脱“吃饭财政 ”的困境；二是经济建设支出比重过大，主要是政府直接投入的基础设施建设支出规模仍然较大，公共服务和公共事业支出不够，还只能称之为“建设型财政”。 这就严重制约了公共财政作用的发挥，因此，从公共财政的公共性要求出发，从执政党的根本宗旨出发，实现由“吃饭型财政”、“建设型财政”向“公共服务型财政”的转变刻不容缓。

三、完善公共财政体系的关键是规范财政运行机制

社会主义市场经济条件下的公共财政与计划经济条件下的生产建设经营性财政相比，最大的不同点在于财政的基本职能逐步转向满足社会需求，不再承担和包揽过多的生产建设职能。公共财政框架突出财政的公共性、非盈利性和法制性。因此要按照适应社会主义市场经济体制的要求，正确处理好“到位”与“退位”的关系，逐步建立起以“公共财政收入体系、公共财政支出管理体系、财政监督管理体系”为主要内容的公共财政运行机制。

（一）要构建全面协调、持续稳定的收入增长机制

经济决定财政，财政反作用于经济。 实践证明，只有经济发展了才能壮大财政实力。 经济发展也未必一定是全面、协调和可持续发展，还必须坚持科学发展观 ，按照公共财政的要求，通过实现“四个转变”，促进经济发展，努力做大财政“蛋糕”。 一要转变资金分配方式，将财政资金分配由过去的“撒胡椒面” 向集中财力办大事转变。 重点支持基础设施建设，促进现代化基础设施支撑体系等的构建，优化经济发展环境。二要转变资金扶持重点，将建设公共财政与支持经济发展有机结合起来，财政资金由过去支持个别企业，向支持产业集群和公共服务平台建设转变。 三要转变财政支持方式，综合运用税收、贴息、以奖代补、担保等手段，发挥财政政策和资金“四两拨千斤”作用，通过引入市场机制，吸引和带动社会资金投向政府鼓励投资的领域。 四要转变经济发展方式， 支持经济发展方式向资源节约型和环境友好型转变，促进经济又好又快发展，不断壮大地方财力。 在经济发展的基础上，建立以税收为主、规费为辅的公共收入体系 ，通过依法严格征税和加强政府非税收入征管等措施，建立经济增长与财政增收的良性机制，不断壮大财政实力。

（二）构建权责明确、结构优化的支出管理机制

首先，要调整政府财政投资结构和方向。 在经济发展和财力增强的基础上， 努力实现财政投资重点的三个转变 ：由城市转向农村，重点支持农村基础设施建设；由一般基础设施建设转向社会公共事业发展、环境保护和生态建设 ；由经济建设转向促进科学发展，重点支持促进城乡、区域协调发展以及涉及广大人民群众生命财产安全和切身利益的项目。其次，要以均等化为主线、公共性为取向，界定并规范公共财政供给范围：一要尽快解决财政“越位”和“缺位”问题，对不符合公共财政支出范围的坚决予以取消， 同时打破部门界限，加大部门资金归并整合力度，集中财力保证重点支出的需要。 二要按照“有保有压、有促有控”的原则，对事业单位按公益性、准公益性、经营性进行分类，确定不同的财政资金供给政策，对经营性的事业单位，逐步与财政脱钩，将其推向市场。第三，创新财政投入方式。积极探索通过“购买服务”等手段，将财政投入由“养人办事”向“办事养人”转变，着力创新财政投入方式，提高财政资金使用效益。要引导社会投资投向公共产品和服务领域，充分发挥市场机制在优化资源配置中的基础性作用。对那些具有一定市场性、经营性特征的项目， 要创新财税政策的有效实施方式， 采取规范化的财政贴息 、 适当补助 、 税费减免等手段，积极发挥财政资金和财税政策“四两拨千斤”的杠杆作用，引导社会各方面加大投入。 第四，要按照科学规范和公共财政的要求，进一步深化乡镇财政管理体制改革 ，建立财权与事权相匹配，以事权、责任定财力的基层公共财政体制，体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜 ，增强镇街政府履行职责和提供公共服务的能力。

（三）构建依法依规、规范有序的监督管理机制

要坚持公共财政的发展方向，全面推进财政改革与监督管理，全面建立起实时监控 、综合核查 、整改反馈 、跟踪问效的全方位财政监管长效机制。从当前的财政形势看，财政监督重点主要是：一是要加强财政收入监督 ，重点是围绕做大财政收入“蛋糕”，加强政府非税收入征缴质量的日常监督，针对财政收入的热点、难点问题，组织开展收入专项检查，保障财政收入真实、完整，建立健全稳定的财政收入保障机制。二是要加强财政支出监督，深化部门预算、国库集中支付 、公务卡等改革，逐步加大事前审核和事中监控的力度；探索构建财政支出绩效评价体系，建立预算执行分析报告和监督考评机制，确保财政支出资金的安全、规范和有效。三是要加强会计监督，围绕“遏制会计造假、规范会计秩序、服务宏观管理、维护公众利益”的目标，借助现代化信息手段，强化会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督，严厉打击会计造假和扰乱会计市场秩序的行为，树立政府监督权威 。 四是要加强财政内部监督，重点对财政内部机构制度建设、内控机制和履行职责等内部管理情况进行监督，逐步建立起预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政监管运行体系。