返乡农民工的土地保障研究

[摘 要]本文基于笔者对河南省黄淮四市返乡农民工的问卷调查，在对返乡农民工有限的生存手段辨析中凸显土地对其的保障作用及重要意义。从土地价值和土地使用价值两个方面分析土地对返乡农民工的保障作用，并对现行土地政策进行解读，揭示返乡农民工的土地保障诉求与土地政策之间的矛盾，提出合理化的土地对策及建议。

[关键词]返乡农民工；土地保障；土地政策

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.154

[中图分类号]D922.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）14-0-02

1 返乡农民工的土地保障研究背景

在城乡二元制尚未完全破解的现实下，农村人口被排斥在城市保障体系之外，返乡农民工依旧是以家庭为基本单位，以土地为主要保障形式。温铁军认为农村保障的理想选择是家庭联产承包责任制下的土地制度，并强调土地保障在维护农村稳定中的长期作用；土地不仅是生存手段，在当前的土地制度下还体现为农民的社会保障，使农民“流”而有“根”，“出”有“后。农民工返乡，充分表明在今后相当长的一个时期内，农村土地的保障功能尤其是对返乡农民工而言依然为经济社会发展所必需。

2 返乡农民工的土地保障研究数据来源

本文数据来源于2016年1-3月信阳师范学院经济学专业本科生和硕士研究生在河南省“黄淮四市”，即信阳市、商丘市、周口市、驻马店市的问卷调查。通过对返乡农民工的问卷进行整理和分析，共收集四市县乡镇或者村庄的194份有效问卷。

3 土地对返乡农民工生存保障功能与意义

土地是农民保障其生存发展的一道心理防线，农村土地的保障功能可以分为生活保障效用、就业效用、直接受益效用、财产继承效用、地产增值效用等内容。对于返乡农民工而言，土地是返乡保障的“蓄水池”。

3.1 返乡农民工生存保障手段辨析

农民工选择返乡后需要继续生存与发展，根据调查问卷结果，在已有工作的121人中，63人（52%）从事的工作与农业有关，见表1。

返乡后通过创业实现再就业能带来较高的利润，但是创业需要资本，农民工在外辛苦劳动，通过贷款等途径获取资本，并没有可以抵押的财产，高利润同时代表高风险，稍有不慎辛苦钱可能就会“打水漂”。雇用工资具有不稳定性，而返乡农民工的抗风险能力一般较弱。中国人落叶归根的心理驱使他们在年老时返乡，在社会养老制度并不完善的前提下，这部分返乡农民工仍需要子女赡养，这无疑是加重了整个家庭的经济负担。

3.2 土地对返乡农民工的保障

对返乡农民工而言，土地提供了一种综合性保障。王守智将土地保障划分为物质和精神两个层面，调查问卷中印证了这一点，设置了多选问题“您目前持有土地的主要用途”，对于该问题的调查结果，见表2。

返乡农民工持有土地的首要用途是解决生活用粮，符合农村中的实际情况。64%的人员利用土地增加收入，主要途径是务农、边打工边务农或是受雇于农业大户。

3.3 土地对返乡农民工的意义

基于中国土地制度的发展以及现实国情，学者们客观地认识到当前中国人口多底子薄的情况，也认识到农村土地在当前甚至未来相当长的时间内都将发挥重要作用，尤其是大量农民工的返乡，土地的保障功能将得到强化。受调查的返乡农民工中，超过80%的拥有土地，在城市的生活面临危机和困境时，返乡是一些外出打工人员的最佳退路，土地使他们返乡后无生存之忧。返乡农民工通过比较权衡：一是随着农村社会经济的发展，农民种地的比较收益提高；二是农村家庭生活的拉动，在农村家庭开支小，生活成本低；三是返乡前受到职业技能培训的农民工是23人（11.5%），受到自身素质的限制，极少农民工具备从事其他行业的技能，农民工从农民中来，返乡后从事农业生产具备“先天”优势。

4 土地对返乡农民工保障的实现途径

4.1 土地的价值

我国人均土地资源禀赋稀缺，土地保障是农业社会自然经济的产物。对返乡农民工而言，土地是一种生活方式和一种积累财富的重要途径，可以带来直接的经济价值。农民工返乡后这种“土地福利”依据现行的土地制度可以转变为现实的财富。返乡农民工在衡量选择不再务农时，可将土地流转出去，通过土地流转获得相应的收入，由于城市的扩展等其他原因，政府收购土地，返乡农民工也可以获得一定的征地补偿，即从土地中获得直接的收益。

土地的价值还体现在精神方面。土地是对家乡思念的寄托载体，12.5%的农民工因为“照顾老人小孩等家庭原因”而返乡。中国人看重家庭团聚，农民工常年在外打工，无法享受天伦之乐，得不到心灵的慰藉，加之受教育不高的农民工缺乏技能，只能依靠苦力，从艰难的工作中取得工资，一旦青春劳力用完，很难继续在城市中立足，而返乡后，一能享受家庭的温暖，二能照顾老人孩子，三在农村，大家在心理上是平等的，相互之间容易获得尊重。返乡象征回归家庭，满足返乡农民工的心理诉求。

4.2 土地的使用价值

土地的使用价值是以土地作为农业生产要素在农产品及其带来的服务中所作的贡献为基础。在农业生产市场条件下，土地使用者或占有者以个人利润最大化为目标获得土地边际价格。国内外衡量土地使用价值多采用特征价值模型、多元回归等数学模型，基于土地估价经验构建参数，而对于农村土地市场尚不发育的中国，借鉴应用数学模型解决土地使用价值测算问题尚待进一步研究。从返乡农民工角度来说，土地的使用价值单一地固定在种植上，以种植粮食作物和经济作物获得收入。

返乡农民中自愿从事农业生产者，同时具备农业生产要求，如农业技能、体力等，具有发展成职业农民的潜质。学术中提及发展职业农民的备选人员，多是一直服务于农业生产或者具有专业技术与资金的人。笔者认为，返乡农民工在发展成职业农民方面具有独特的优势：一是熟悉农业生产，对土地有天生的敏锐嗅觉；二在城市中打拼见多识广，积累了一定的资金，更了解市场行情；三是对农业生活的热爱。返乡农民工转换为职业农民，更易适应角色，既有利于返乡农民工的发展，又有助于农业现代化。如此，土地的使用价值不仅提供基本的生存保障，更为返乡农民工的持续发展提供可实现的途径。

5 现阶段的土地政策对返乡农民工的土地保障影响分析

笔者以河南省返乡农民工为主体，讨论当前主要的土地政策对返乡农民工的土地保障影响。

5.1 土地征收政策

无论是返乡前还是返乡后，土地征收一直在进行中，农村集体土地由政府统一征用，并根据相关规定给予补偿。《农用地估价规程》规定农民失去土地后，获得基本生活保障、接受教育、再就业培训等应得到的补偿。实践中，土地的保障价值主要按单位面积上所分摊的国家为城镇居民所提供的全部社会保障资金，综合考虑人均土地面积、土地生产力水平、所在地区社会经济发展状况等多种因素，确定土地承担保障的水平，进而测算相应土地保障所需“成本”。学术界主要采用市场替代法，用养老保障或基本生活保障、就业保障替代土地保障价值，引入不同修正系数进行修正，如农村人均纯收入、城镇居民平均工资、农业人口人均非农业纯收入等。而返乡农民工情况并不作为可参考的因素，且参数选择没有跟进实际的情况，在保障价值的确定上缺乏客观标准。同时，权力监督与制衡机制不健全，该类方法很可能变成为相关部门侵蚀农民、集体权益的工具。

征地的利益博弈当中，农民属于弱势群体，返乡农民工更是属于被忽视的部分，相关的土地政策当中没有对应的扶持，返乡后因土地征收没有土地的人员占被调查人员的5.9%，这部分返乡农民工无法享有土地带给他们的保障功能，就必须为新的生活方式付出额外的成本。

5.2 土地流转政策

土地流转鼓励发展规模经营，发展现代化农业，上文笔者提出返乡农民工具有发展成为职业农民的潜质，他们对土地精耕细作，更有利于土地的可持续发展。返乡农民中愿意继续从事农业生产和愿意转包土地扩大种植面积分别是15%和21.4%，可见他们对于返乡务农的态度是积极的。一方面返乡农民工希望流转到更多的种植土地；另一方面，希望收回外出时被流转出去的土地。根据笔者的调查走访和调查，现实情况并不是返乡农民工希望的那样：一是资本下乡，通过各种手段进入土地流转市场，提高土地承包的价格，这个价格是返乡农民工无法支付的，更甚者，一些资本追求利益最大化，以租代征，在农民土地上建设厂房，破坏土地的原有属性；二是公权力，土地流转在农村容易受外在势力的影响，农民被迫流转土地，返乡后土地难以收回。这样造成一种会耕作土地的返乡农民工无法流转到土地的局面。在土地耕作的熟练程度上，返乡农民工远高于资本组织，但是在资金上与资本组织无法抗衡，流转到土地的可能性较小，影响到返乡农民工从事农业生产的积极性，也破坏了土地对返乡农民工的失业保障功能。

6 强化土地保障功能的对策及建议

6.1 明确土地征收的利益均衡点

科学确定征地补偿费的计算方法，让失地农民参与土地征收中土地增值收益的分配，分享城镇化的成果。对返乡农民工来说，土地具有基本生存、养老保障及就业等功能，相应地，征地补偿费的内容应该包括土地的原用途价格、养老保障费用以及就业保障费用这几个部分，充分考虑对返乡农民工群体的补偿，提供再就业、养老等方面的支持，鼓励返乡农民工发挥优势，拓宽就业渠道。

6.2 确保土地流转的公平合理

组建适当的土地流转交易平台，为返乡农民工中有能力继续务农的人员提供便利，如农机补贴、农技培训等，鼓励发展现代化农业，发挥土地对返乡农民工的保障功能和推动发展作用。在土地流转市场，明确土地流转的自由与可逆性，削弱公权力的影响，依据市场公平合理进行土地流转，保障返乡农民工的利益。

6.3 理性审慎资本下乡的可行性

政府首先需要转变资本下乡的认识和思路，理性选择、谨慎甄别；然后，进行事中监督检查，将原来的消极善后变成积极的风险防范。资本下乡不应只投入在农业产业园、示范区与农业企业中，更应该用来改善普通农民、专业大户、家庭农场等小规模经营主体的生产，进一步激发农民，尤其是返乡农民工的种粮积极性，这也是保护农民权益的根本之计。

主要参考文献

[1]温铁军.农地制度安排与交易成本[J].读书，2004（9）.

[2]韩松.农地社保功能与农村社保制度的配套建设[J].法学，2010（6）.

[3]王守智.土地保障功能的蜕化与农村社会保障机制的构建[J].江南论坛，2009（7）.