海关行政复议争议能否调解

2004年9月15日，某隶属海关调查人员根据群众的举报，对鼎信贸易有限公司（以下简称“鼎信公司”）开展稽查。按照海关的要求，10月16日，鼎信公司向海关反映了其在2001年6月至2004年6月生产的“复合橡胶”与国内客户转厂、交运的数量情况，并按年份和企业具体列明。根据该情况，海关又对相关的部分结转企业进行了延伸稽查，并对鼎信公司的内部运作情况进行了稽查取证。经查实， 2001年9月至2004年9月期间，鼎信公司共与深圳市深达贸易实业有限公司等4家企业办理了18 654 650.5公斤保税料件制成品“复合橡胶”的深加工结转手续，但上述保税料件制成品并未实际交运到以上4家企业；另外，鼎信公司与深圳桑丹塔玩具厂等8家企业办理了9 528 885公斤“复合橡胶”的转厂手续，但实际送货给该8家企业的“复合橡胶”数量只有5 006 754公斤，多报少送的“复合橡胶”数量为4 522 131公斤。海关据此认定，鼎信公司转厂与实际送货不相符的“复合橡胶”共有23 176 781.5公斤，上述“复合橡胶”已被其擅自转让给其他非结转企业，共价值人民币1200万元，漏缴税款人民币180万元。

海关认为，鼎信公司将保税料件制成品“复合橡胶”办理转厂手续后，实际送货与结转企业不相符合，其行为已经构成《海关法》第八十六条第（十）项所规定的“未经海关许可，擅自转让海关监管货物”的违规行为。2005年11月9日，海关制发了《行政处罚告知单》，根据《海关行政处罚实施条例》第十八条第一款（一）项之规定，拟对鼎信公司罚款人民币120万元，约为案值的10%，并于2005年11月10日送达鼎信公司。2005年11月14日，鼎信公司向海关提出了书面申辩，请求海关不对其罚款。经复核，海关认为鼎信公司的违法行为事实清楚，证据确凿充分，该关适用法律正确，处罚适当，决定维持原处罚意见。2006年1月5日，海关制发了《行政处罚决定书》，以与《行政处罚告知单》相同的事实、证据和法律依据对鼎信公司罚款人民币120万元。

行政复议情况

鼎信公司不服海关作出的行政处罚决定，向其上一级海关申请行政复议，并称：1、该公司在主观上没有逃避海关监管和偷逃国家税收的故意；2、该公司在客观上没有从中赚取差价谋利；3、该公司积极配合海关调查且在海关调查期间积极整改，并已补办了全部海关手续。综上，该公司不否认海关行政处罚决定认定的违法事实、理由和依据，但仅就行政处罚的罚款幅度提出异议。

复议机关经审理认为：1、海关对鼎信公司擅自转让保税进口料件的违法行为进行处理，事实清楚，证据充分，适用法律正确。2、鉴于本案案值和罚款数额巨大，且当事人的违法动机不明显，在办案期间配合海关调查，案发后主动补办了涉案货物的相关海关手续，消除违法行为的危害后果，没有对许可证件管理和国家的税款征收造成实质影响，在维持本案按违规定性处罚意见的前提下，通过调解适度降低原行政处罚幅度，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关复议调解的规定，有助于妥善化解行政争议。因此，复议机关向鼎信公司提出了以复议调解方式处理本案的建议。鼎信公司明确答复同意复议调解。此后，复议机关组织涉案海关与鼎信公司进行了复议调解，双方最终达成了调解协议：海关对鼎信公司的违法行为按违规定性处罚不变，但处罚幅度由案值的10%调整为案值的5%。

法律提示

行政复议调解是发生行政纠纷的双方当事人，在复议机关的主持下，依照法律的规定，对双方当事人进行思想排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人互相协商，互谅互让，依法自愿达成协议，由此解决行政纠纷的一种活动。2007年5月23日，国务院出台的《中华人民共和国行政复议法实施条例》已于8月1日起正式施行。该条例第一次将调解制度明确列入了复议纠纷解决的方式之一。在此情况下，海关及时出台了《中华人民共和国海关行政复议办法》（海关总署令第166号），该办法对海关行政复议纠纷的调解制度的建立进行了进一步的细化规定。但是，由于复议调解对广大当事人来说是一项崭新的制度，其涉及的法律问题亦存在一些较为模糊的界限与标准。

是否所有的复议案件都可以通过调解方式解决

并非所有的复议案件都可以通过调解方式解决，海关复议案件的调解范围是有明确限定的。根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定，只有两种情况下，复议机关可以进行调解：

公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的。

自由裁量权是指法律、法规对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定,或虽有明确规定,但留有一定自由行使职权的幅度,由行政机关依照立法目的和公正合理的原则,结合具体情形自行判断并做出处理的权力。自由裁量权是法律赋予行政机关的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。具体到海关，最典型的包括行政处罚方式的选择范围、量罚幅度，还包括海关审价中对同时或大约同时的价格资料的选取等等。海关自由裁量权存在一定自由度，这种自由度意味着经双方协调，海关对自由裁量行为做出一定程度的改变是合法的，这是复议调解的第一个法定范围。

当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

其中行政赔偿纠纷是指行政主体及其工作人员违法行使行政职权，侵犯行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。如海关在行政处罚、扣留中有违反有关法律的情况给当事人造成损失的。行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以弥补而产生的纠纷。如海关在实施查验中给当事人造成了货物的损毁等损失。

这两种纠纷都可以适用调解，原因是上述纠纷的核心是当事人的人身权、财产权等权利是否受到损害，是否应予赔偿、补偿，以及应在何种程度和范围内予以赔偿、补偿的问题。而权利具有自由处分的性质，当然也就存在着进行调解的基础。

本文所述案例，就属于上述第一种情况。《海关法》第八十六条和《海关行政处罚实施条例》第十八条规定的对当事人鼎信公司进行处罚的幅度是案值的5%到30%。在法定的幅度内，法律授予海关根据当事人的违法情节等情况，综合考量确定行政处罚的幅度。在本案中，处罚幅度为10%，这属于海关的自由裁量权。当事人对此幅度不服，应该属于行政复议调解的范围。

行政复议调解应遵循什么原则

海关行政复议纠纷可以调解，并不是说调解在所有方面都正当化了。无论是从目前《行政复议法实施条例》的立法还是从《海关行政复议办法》的具体规定来看，海关行政复议调解制度都是一种有限的调解制度，即应受这么几个原则的制约：

自愿原则。自愿原则包括自愿通过调解途径解决争议和自愿达成调解协议两个方面。自愿通过调解途径解决争议是指调解必须在争议双方自愿的基础上进行。行政复议的涉案海关与申请人双方可以主动申请复议机关进行调解，复议机关也可以主动询问双方是否愿意调解。但复议机关不得以任何方式进行强行调解，调解也不应当成为行政复议程序的必经阶段。自愿达成调解协议是指虽然涉案海关与申请人愿意通过调解途径解决争议，但当双方达不成调解协议的，或是达成调解协议但在送达前任何一方反悔的，复议机关应该及时依法做出行政复议决定。

合法原则。合法是海关复议调解的另一项基本要求，调解不遵循合法原则，只能导致被法律否定。合法原则主要是指调解协议内容的合法性，即调解协议内容不得违反法律规范的规定。但此处需要注意的是，复议调解的特点决定了此处的合法性不同于以往的严格合法性要求，而是一种相对宽松的合法原则。具体而言，纠纷当事人在接受调解时，可以处分自己的实体权利，在不违反实体法禁止性规范的前提下，达成双方所满意或可能接受的调解协议。这种相对宽松的合法原则，决定了复议调解与复议决定所遵从的截然不同的制度设计理念，赋予了调解制度在法定框架下的旺盛生命力。如本案中，涉案海关在行政复议调解中从高效及时化解行政争议的角度出发，根据当事人违法的主客观因素和情节，适当地调整了行政自由裁量权，将处罚幅度降低为5%，达到了良好的执法效果。

当然，除了上述《行政复议法实施条例》和《海关行政复议办法》明确规定的原则限制外，由于海关复议调解是争议双方在复议机关主持下进行的协商和解，因此仅限于对社会利益和公共利益没有影响的案件。一些涉及国家政治经济政策的进出境管理秩序问题、危害广大人民群众权益的严重走私行为的处理等，在行政复议过程中不能适用调解。此外，海关执法有其自身特点，特别是在一些进出境通关过程中，货物的所有人与办理海关手续的当事人常常不同一，造成有些行政复议案件涉及的关系很复杂。如近年来对海关针对收发货人进行的行政处罚提出异议的申请人往往是涉案货物的实际货主。在这种情况下，海关如直接与申请人达成调解协议，往往会对第三人的权益造成影响。这些复议案件虽然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。应该说这类案件是可以适用调解的，但为确保第三方的利益不受损害，调解过程必须有第三方参加，且调解协议应当经第三人同意。

行政复议调解协议对双方都有约束力吗

根据《行政复议法实施条例》和《海关行政复议办法》的规定，调解作为一种复议案件的结案方式，应当对当事人双方达成的协议予以书面记载，即制作行政复议调解书。行政复议调解书应当载明申请人和被申请人的基本情况，申请人和被申请人在复议中提出的相关请求、事实和理由，调解的基本情况和结果，申请人和被申请人履行调解书的义务等内容，并且加盖行政复议机关的印章。行政复议调解书一经送达双方当事人签字，即具有法律效力，行政复议的双方当事人都必须遵守调解书的内容，履行调解书规定的义务。在复议调解中，双方当事人任何一方不履行已经生效的复议调解书的，另一方都可以申请强制执行。

具体到海关复议调解来说，如果申请人认为涉案海关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议调解书的，可以申请行政复议机关责令涉案海关履行。海关行政复议机关发现涉案海关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议调解书的，应当责令其限期履行，并且制作《责令限期履行行政复议决定通知书》，送达涉案海关。以上不履行或者无正当理由拖延履行情节严重的，还可以依法追究涉案海关相关人员的责任。而如果申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议调解书的，由作出具体行政行为的海关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。