税收优惠政策问题及优化研究

所谓税收优惠。是指国家在税收方面给予纳税人和征税对象的各种优待的总称。是政府通过税收制度,按照预定目的,减除或减轻纳税义务人税收负担的一种形式。

税收优惠作为税收制度和财政政策不可缺少的重要组成部分,尽管早巳渗透到社会经济生活的方方面面,但人们对税收优惠的认识并不完全一致。有观点认为,税收优惠就是指减税、免税。也有观点认为,税收优惠是指减税、免税、出口退税和优惠税率。也有观点则认为,税收优惠不仅仅包括上述几种主要形式,还应该包括先征后返、税额抵扣、税收抵免、税收饶让、加速折旧、税项扣除、投资抵免、亏损弥补等其他实际减除或减轻纳税人和征税对象税收负担的鼓励性和照顾性规定。对于上述认识,我们把前两者称为“狭义的税收优惠”,后者称为“广义的税收优惠”。

一、我国现行税收优惠政策存在的问题

1.税收优惠的形式单一

税收优惠的政策手段主要包括直接优惠和间接优惠两大类。但我国在税收优惠的操作上基本采用降低税率、定期减免、再投资退税等直接税收优惠措施这种形式的特点是政策的透明度高,征、纳双方易于操作但这种方式是针对企业利润的优惠,主要适应于盈利企业,而对那些投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大,而对于加速折旧、投资抵免、再投资退税、延期纳税、税收信贷等间接优惠形式运用不多。这样就扭曲了税收优惠的引导作用,而且直接减免优惠方式的特点是对税收直接免除,易造成税收流失。

2.税收优惠政策管理不规范

税收优惠的管理权,不仅应当在中央与地方之间进行合理划分,而且应当在同级政府的立法机关、行政机关与税收职能部门之间进行合理划分。中国现阶段,税收优惠的管理权绝大部分集中在中央政府,地方政府基本上没有税收优惠管理权。为了解决必须由地方政府解决的特殊问题,地方政府不得不越权制定税收优惠政策。从横向来看,在中央政府内部,由立法机关管理的税收优惠只有10%左右,其余绝大部分均由行政机关管理,并且在事实上主要由税收职能部门管理。此外,还有一部分税收优惠,是由政府的其他经济管理部门管理的。

我国的税收优惠分析、评估制度和预算制度尚未建立,税收优惠政策的执行缺乏必要的制约与监督,以直接优惠方式为主的税收优惠又容易造成擅自、越权减免税等权力的滥用。妨碍了税收减免的法律化和规范化管理。

3.税收优惠政策的产业导向不够明确

由于所兼顾的社会目标过于庞杂,在产业导向、科技导向上的作用更不明确。产业税收优惠政策滞后,不利于产业结构的调整、优化。随着经济发展和技术进步,产业税收优惠不能适时突出高新技术产业、知识经济的政策导向,存在税收优惠政策出台滞后现象。这势必进一步拉大我国与世界先进国家经济发展的差距,不利于我国产业结构的优化和高新技术产业、知识经济的超前发展。

二、优化我国税收优惠政策的具体建议

1.增加税收优惠形式

税收优惠方式包括直接优惠和间接优惠。直接减免通常采取低税率、定期减免等方式,具有较强的投资鼓励作用,但受财政能力的制约,不利于监督税收优惠的准确作用;间接减免通常采取投资税收抵免、加速折旧、延期纳税、税收信贷等方式,只是国家暂时调整税款的入库时间,纳税人只是获得税款有限的使用权,最终并不影响国家总的财政收入,而且有利于国家加强对税收优惠政策的监督和管理。扩大和丰富间接优惠方式的运用,将有利于更好的兼顾财政收入和调节经济目标的实现。

应在保留并完善减免税这种直接优惠的基础上,适当增加间接优惠,使优惠形式多样化。间接优惠的实施既不违反税收公平原则,又能体现鼓励导向作用,提前收回投资,减少风险投资,同时也有利于应税行为的规范化管理,主要操作方法应选择加速折旧、投资税收抵免税、税前扣除、延迟纳税、亏损结转等措施。

借鉴国外经验可以从以下几方面予以调整:一是准许加速折旧回收投资,按技术标准规定加速折旧的程度,二是增加税前费用扣除,例如同意科技开发费用、专利开发费用、风险准备金等费用税前列支;二是将亏损弥补年限根据需要适当延长,减少企业由于投资于高风险领域而蒙受的损失。此外,对国家级新产品的研制、生产企业。允许按一定比例扣除开发新产品的成本、费用,以及为推广新产品而支付的广告宣传费用。

2.科学界定税收优惠范围

在我国现阶段,税收优惠的范围应当是:在经济领域.保留农业、原材料工业、能源工业、交通运输业的税收优惠。保留中西部落后地区的税收优惠,保留生活必需品和文化、教育、卫生、体育事业的税收优惠,其他各项税收优惠均应以不同方式予以取消,其中社会福利和政治的、军事的部分由财政支出解决,余下的部分中一小部分改为不征税,大部分通过税制改革消化掉。我国应当进一步完善分税制,必须尽快实行内外统一的房产税、土地使用税、车船使用税、耕地占用税、契税、城建税教育费附加等地方税(费)种。

3.完善税收优惠政策的管理制度

现行的减免税管理制度不完善,严重影响了经济的正常发展。为了整顿税收秩序,加强税收优惠管理,应该建立一个在分税制基础上的国家、地方分级税收减免管理体制,并在此基础上建立税式支出预算。税式支出是指国家为实现其特定的政策目标而内含在税法中的支出计划,是各种税收优惠在宏观上的数量化管理制度。应从以下几方面下手:

(1)合理确定税式支出管理范围。我们应该确定合理的税式支出范围。即:凡在税收基本立法,税收行政法规和行政文件中规定的税收优惠条款,就列为税式支出,在宏观上共同和财政支出一起保证国民经济发的需要。凡是由地方税务部门给予的临时的税收优惠,由于没有法律效力,就不列为税式支出,而是以税收优惠的形式在微观上对经济进行临时的、局部的调节。

(2)加强立法,完善税式支出的立法程序。通过立法的形式确定税式支出的额度和流向,对越权减免和私自突破减免额度的要予以处罚,追究当事人的法律责任,消除“人治”因素。

(3)加强税式支出的总量和结构的控制,编制合理的税式支出计划。

(4)强化我国税收优惠政策产业导向功能

税收优惠要突出产业性税收优惠导向,全方位加大调控力度,加大科技发展、科技投入的税收优惠,加快知识经济发展的税收优惠。建议今后的税收优惠政策实施要以国家产业政策为导向,对于需要扶持的产业,税负要轻些,需要鼓励的产业,税负更轻些,以正确引导投资方向,优化产业结构布局根据我国国情,在能源和基础原材料业、交通运输和通信、水利等基础设施,高新技术、知识产业以及产品出口企业,应实行产业性税收优惠。特别是高新技术产业关系到产业结构的升级换代和经济的可持续发展能力,是我国经济发展的希望所在,应该继续予以扶持。但对高新技术的扶持重点应有所调整,重点扶持具有国际先进水准的、确实对民族工业升级换代起核心作用的高新技术。