香港:新财长的艰难时世

7月18日上午，已经卸下香港财政司长职务的梁锦松回到政府官邸收拾办公室物品，并与临时接任该职的经济发展及劳工局局长叶澍商量交接事宜。中午，梁锦松乘坐由自己司机驾驶的私家车离开了服务两年有余的政府大楼。

两天前，7月16日晚9时多，梁锦松向特首董建华递交了辞呈。请辞即时生效。数小时前，另一特首内阁行政会议成员保安局局长叶刘淑仪已经宣布辞职。

梁锦松的辞职既是他个人公共服务事业的暂告段落，此时此刻也向特区政府提出了一个挑选继任者的难题。

财赤困境

自2001年初，梁锦松上任后便面对香港财政赤字加剧的困境，如今这一“遗产”又要延至新财长面前――无论谁来接棒。

2001年香港的经济表现就比预期糟糕得多――只增长了0.1％，失业率则达到6.7％。2002年3月6日，梁锦松作为新财长2002年至2003年预算案，估计该年度的财政赤字将达到656亿港币，相当于GDP的5.2％，远远高于前一年预算案预计的30亿。

当时，梁锦松表示香港的公共财政面临结构性问题，并提出一个五年计划，提议特区政府在2006年至2007年财政年度消灭财政赤字、恢复财政平衡。

然而两年过去，香港的财政赤字非但没有减小，反而增加。刚刚过去的财政年度创下近700亿港元的赤字纪录。

香港民间研究机构思汇政策研究所在今年3月份完成的一份《香港预算和公共财政》的研究分析报告认为，导致香港财政状况转盈为亏的主要原因，是香港特区政府在刚成立之时有意识地创造了一系列增加公共开支的项目。这一乐观的开支政策源于香港公共财政在回归前一年达到近900亿港币的盈余，而特区政府对香港的中长期经济前景持乐观态度。尽管1997年下半年发生了亚洲金融危机，特区政府在1998年～1999年预算案中预计未来的四年香港仍能享受财政盈余，以及5％的年经济增长率。

然而时至1998年6月，亚洲金融危机的破坏力已经显现。经济增长巨幅缩水，而地产价格在经历了跳水式的下跌之后，政府暂时停止了土地销售――政府收入很重要的一个来源，结果1998年～1999年度财政出现200多亿港币的赤字。特区政府亦自此开始支出大于收入，出现运行项目赤字。

1999年至2000年全球网络及股市的发展，也带动了香港经济。香港股市一年里上涨了70％，同时特区政府用财政储备在外汇基金（Exchange Fund）上做的投资也斩获颇丰。这使得该财政年度的赤字较上年下降很多――只有16亿港元。

但是进入下一个年度，特区政府的财赤又骤升至114亿港币，比原先预计的高出50多亿。此后，全球经济衰退的阴影已经笼罩在上空。

财政赤字是许多国家试图扳倒在地的一头“猛兽”。欧盟对其成员国财政赤字的上限要求不超过本国GDP的3％，而香港的财政赤字已经占GDP的5.5％。国际货币基金组织今年早些时候在例行年度访港时就指出“香港财政状况持续恶化是导致宏观经济存在潜在弱点的主因”，而梁锦松本人也一再表示香港财赤问题很严重。2002年年底时，他就表示一定要解决财赤问题，否则会进一步打击香港经济及影响外国投资。

良药难求

特区政府对于挥之不去的财赤问题颇费思量，但市场及学界对财政司制定的到2006年～2007年财政年度消灭财赤的计划能否实现表示怀疑。以目前的财赤规模本已前景黯淡，在发生了今年上半年的SARS疫情后，这个计划更显得不切实际。为抗击SARS，恢复因之带来的巨大经济损失，特区政府已经拿出100多亿港元用于振兴经济。花旗银行发表的一份报告认为今年到明年3月这一财政年度的实际财政赤字可能将超过900亿港元。

面对巨额财赤，梁锦松在任期间曾提出三点解赤办法：首先是改善经济，第二是节流，最后是开源。然而观察人士表示梁锦松并没有采取什么有效的措施。

今年6月，立法会通过的《2003年收入条例草案》，落实财政预算案中薪俸税、利得税和物业税的收入建议。其中薪俸税由现在的15％调高一个百分点；利得税和物业税分别增至17.5％和16％。另外，政府也在积极地研究提高烟酒税、遗产税等收入较少的税款。

加税固然可以增加收入，但问题是面临内部和外部经济不景气的大环境，香港经济处于疲弱，加税的结果将可能进一步抑制消费和投资，增加老百姓的负担，使得经济滑波加速。

“当经济处于萧条时，加税是不太理性的做法，它将加剧萧条。”曾任职于香港金管局官员、现香港大学经济和金融系访问教授黎定得（Tony Latter）先生在接受《财经》访问时说。

事实上，造成香港财赤的一个主要原因是政府出大于入。对此梁锦松提出的节流方案在实际运作中，并未达到外界期望的目标。

特首董建华在去年年底听了财政司长关于财赤的汇报后，始觉形势严峻，因此作出到2006年～2007年度整体节流200亿港元开支的决定。但是一个众所周知的事实是，特区政府虽然是一个小政府，但却存在着政府规模膨胀、公务员薪酬支出庞大的顽疾。以2001年至2002年度为例，特区政府公务员的薪酬开支――包括公务员和资助员工――总共为1499亿港元，占政府总支出的三分之二多，相当于当年政府的总收入。香港工银亚洲高级经济师许思涛表示，尽管特区政府在施政报告中提出“大市场、小政府”的概念，但在实际运作中，政府开支占GDP的23％，比重过高。

思汇政策研究所《香港预算和公共财政》报告则认为，香港的公共财政政策在很大程度上与特区政府对香港经济存在之“问题”的理解和定义有关。

该报告认为，1997年特区政府认为香港的“泡沫经济”和缺乏高科技能力是需要改革的两个主要方面，但对“泡沫经济”深层基础的理解过于狭窄。由于认为“金融和房地产”是香港经济的两大支柱，特区政府试图通过注入新的资源来扩大香港经济基础，这主要是信息技术领域。同时，特区政府希望通过增加土地和房屋供应来控制高涨的房地产价格，为此定出在未来10年内将“居者有其屋”（home ownership）的比例从45％增加到70％的政策目标。

针对第一个香港经济结构问题，特区政府规划了“数码港”项目，并很快纳入1999年的预算中。这个项目至今仍有争议，因为它看起来更像一个地产项目而非信息科技项目。另外，政府不通过招标形式而直接将这么大的项目承包给一个发展商，也引起其他发展商的不满。这个预算开支达130亿港元的项目能给政府的钱包增加多少收入，至今还是个未知数。

而在房屋政策方面，市场的反应也很强烈。回归后，特区政府便决定在一年内在公营和私营领域建至少8.5万个住房单元，并要让香港居民的房屋拥有比例在10年内上升到70％。公共房屋的开支在1998年至1999年的预算中达到489亿港元，比上一年增加52.1％。《香港预算和公共财政》报告认为，特区政府在前五年里实行的系列优惠房价政策引起香港各类房屋市场的价格下跌，并使房屋交易量急剧下降从而对市场造成负面影响。

香港岭南大学经济系何乐生教授一直跟踪研究香港的房地产政策。他认为导致香港目前如此疲弱的房地产市场跟1997年特区政府的出售公屋政策有关。由于当时特区政府为了提高香港居民的房屋拥有率，除了兴建新单元，还决定将过去一直实行的公屋出租政策改为以非常便宜的价格出售，抑制了其他居屋即商品房市场的需求和价格，从而也切断了政府在土地及居屋方面的收入财源。

然而在去年11月份，香港房屋及规划地政局又改变政策，推出九项措施旨在控制及减少土地供给，以抬升楼市。汇丰银行亚太区投资银行联宦国苍曾指出此举不仅会减少政府的收入，也不利于香港整体竞争能力之恢复。如果这些政策没有奏效的话，港府的公信力会进一步下降。事实上，市场对港府政策的多变、不连贯、朝令夕改也一直颇多抱怨。

新财长难产

梁锦松的离职引发了香港舆论对公共财政政策的讨论。大部分观点认为可以利用财政司长换人之际调整梁锦松定下的三年之后消灭财赤的目标。安永税务及咨询合伙人陈瑞盛就认为政府减赤目标应推迟至少三年。

岭南大学何乐生教授也认为，以目前如此疲弱的房地产市场，要在三年内实现预算平衡几乎没有可能。他认为特区政府的当务之急是调整房地产政策。他表示特别担心政府当年实施的建8.5万个住宅单元行动，至今仍有5万个单元要出售，恐市场消化不了，房价下调的压力仍然很大。

香港理工大学中国商业中心主任陈文鸿教授同意香港房地产价格不可能抬升，“并不是房地产好了，香港经济就会好”。在他看来，这很容易给人以偏向房地产商利益的印象，他认为目前香港的主要问题是投资者缺乏信心，不愿投资和消费。有鉴于此，他预计香港经济只会一路下滑，财政赤字会继续增加。

香港大学经济和金融系访问教授黎定得则对财赤本身并不很悲观。香港的巨大财赤并非特例，黎定得说问题是从长远角度，香港政府应该学会如何运行、平衡预算。经济不景气时出现财政赤字并不完全是一个错误，黎称重要的是政府应该做好足够的准备，当经济好转时，能抓住机会，“香港政府在这方面还需要做很多工作”。他表示，政府还应鼓励公开的讨论。

然而从短期来看，黎定得表示能做的事并不很多。大家必须接受巨大赤字的现实，但政府必须显示它有控制赤字，调整结构并执行的能力，目前政府应尽量解决就业问题。

不过对特区政府来说，眼前的难题是谁来接新财政司长这个烫手山芋。临时委任的经济发展及劳工局局长叶澍早就表态，称自己只是“临时兼职”，并希望特区政府能尽快找到接任者。

按照香港媒体的猜测，这是一个长长的人选名单，包括现任工商及科技局局长唐英年；恒生银行副董事长兼行政总裁郑海泉；金融管理局总裁任志刚；现任岭南大学校长、前行政局成员陈坤耀；大律师、中国证监会顾问梁定邦；前财经事务局局长许仕仁；甚至包括前财政司长、现任财务司长曾荫权，等等。但他们中的大部分很快透过媒体予以否认。最后的目标集中到现任机场管理局主席冯国经身上――有消息称董建华曾单独与冯国经会晤，对方并未立即加以拒绝。

今年57岁的冯国经和其弟冯国伦共同经营着家族企业利丰集团。冯国经担任集团主席，冯国伦任董事总经理。1991年10月，冯国经被任命为香港贸易发展局主席。1997年香港回归前他曾是香港特区首席行政长官的热门人选之一。1998年，香港新机场开幕出现大混乱，原机管局主席黄保欣引咎辞职，仍任贸发局主席的冯国经临危受命，出任机场管理局主席。2000年9月，冯国经在贸发局的任期届满。

冯国经因在商界广泛的人脉关系及与特首董建华交好而被香港舆论认为是接任财政司长最热门的人选。他也被认为是商界中最有分量、最有公信力的人选。然而正当冯国经出任“财爷”的呼声越来越高时，7月25日，冯国经以私人名义透过媒体发表声明，表示决定以家族生意为重，无意加入特区政府出任全职职位。

冯国经的退出使得特区政府在短期内找到新财爷的目标落空，也显露出这一职位的补缺并非想像中之易事。

香港理工大学陈文鸿教授表示新的财政司长不可能改变特区政府的政策和现状，“由谁来做都会一样”。思汇政策研究所发起人陆恭蕙（Christine Loh）则指出财政和政府政策是紧密相连的。“过去六年对香港最大的教训是，不要以为做生意的就理解经济和财经，做生意有成就就可以干好政治，”陆说。