完善检察机关法律监督职能的探索

法律监督是人民检察院的基本职能，但由于现行法律的某些规定不够合理甚至还缺乏相应的明确规定，检察机关在司法实践中的监督作用远未得到充分发挥。对检察机关在监督工作中存在的困难进行研究，并努力寻找恰当的解决措施，是本文的写作目的所在。

检察院作为国家的法律监督机关，对推进我国的法制建设起到了重要的作用。然而，由于多种因素特别是现行法律规定的不完备，检察院的监督功能在实际运作中十分艰难，远未发挥出其应有的功用。修改有关法律规定，制定办案细则，强化检察机关的监督职能，是当前司法改革的一项重要内容。

一、加强立案监督

《刑事诉讼法》第87条规定是检察院针对公安机关的刑事立案活动进行监督的法律依据，对立案活动作出了原则性的规定。然而，在司法实践中，这一原则规定由于缺乏法律保障而使得检察院的监督功能大打折扣。87条没有明文规定公安机关不按检察院的要求去做，会产生怎样的法律后果，检察机关对违法或不恰当行使立案权的侦查机关没有相应的制约权。由于现行刑事司法体制并未肯定检察院对公安机关侦查的领导关系，检察院仅仅采用向公安机关说明不立案的理由通知书、纠正违法通知书和通过有关部门协调的措施，往往不能实现法律监督的有效性。

笔者以为，可以对现行刑诉法的立案监督规定进行以下完善：

1、确立对公安机关立案后经过侦查，不符合撤销案件条件而随意撤销案件的行为的监督，防止公安机关为应付立案而实质上走“过场”的情形发生。

2、明确依法有权直接立案的机关在接受控告、举报和报案后，应当将这一情况和此后审查确定的结果立即报送人民检察院相应的机构备查，凡是公安机关立案侦查的案件，均应将案件处理结果及理由及时告知检察院，对于公安机关没有正当理由并在接到检察机关立案通知后仍然不立案的，检察机关有权将这一情况报告上一级检察机关，由上一级检察机关通知同级公安机关责令原公安机关对该案件立案侦查。

3、明确强制性惩罚措施。检察院可以建议公安机关对不依法立案或违法办案的责任人予以相应的惩处；检察院发现侦查人员有犯罪行为的，应当立案侦查并追究其刑事责任。

4、扩大立案监督范围。将公安机关不应当立案而立案的行为列入立案监督的范围，将检察机关和人民法院的刑事立案权纳入立案监督对象，这样刑事立案监督才更全面、科学、和完整。

二、强化侦查监督

刑诉法及其司法解释对侦查监督的范围、内容等实体性规定虽然比较明确，但对相应的程序性规定却并不全面，由此导致了侦查监督工作中存在不少问题：

1、侦查监督的滞后性直接影响监督的力度。现实中的侦查监督主要是书面审查侦查机关报送的案卷材料，而侦查活动中的违法情况如违法取证等违法情况是不可能由侦查机关自觉地将其反映在案卷材料中，即使犯罪嫌疑人后来向检察机关反映、控告，也大多因为时间过去了很久，证据不足而无法查实。

2、侦查机关违规使用强制措施。有的公安机关对已批准逮捕的犯罪嫌疑人变更为取保候审却不按规定通知批准逮捕的人民检察院，直至案件到了环节检察机关才发现嫌疑人早已变更了强制措施，有的甚至不知去向。有的公安机关将取保候审作为一种处罚措施，个别案件取保后甚至没有进行过讯问，没有继续侦查的记录，实质上是以保代放；更有甚者，干脆随便找个借口便将保证金予以没收。

为了加强对侦查活动的监督，在今后的立法中可注意以下方面：

1、规定检察机关有条件地提前介入侦查活动。从侦查权与检察权的联系上说，检察权包含着对侦查的指导和监督职能，侦查是实现检察权的重要手段。①提前介入制度是检察机关探索的开展侦查监督的最有效的方式之一，但由于没有在立法上得到确认，以至工作中随意性大，什么样的案件公安机关应通知检察机关提前介入，如何选择提前介入时机，侦查机关与监督机关各自应承担什么样的职责和义务等，均没有可操作性的规定，这显然不利于对侦查机关的及时指导和监督。

2、加强对变更、撤销强制措施的监督，依法纠正滥用和随意变更、撤销强制措施的行为。依法享有决定或者批准采取限制人身自由的机构，应当在作出决定的同时，将这一情况报送人民检察院的相应督察机构备查。

三、完善审判监督

(一)审判监督中存在的主要问题

1、庭后监督的规定不科学，不利于及时纠正违法。根据刑事诉讼法规定，人民检察院在发现人民法院审理案件违反法定的诉讼程序时，有权向人民法院提出纠正意见。而对人民检察院在何时行使这一职权，法律没有具体限定，人民检察院认为必要的时候可以随时对人民法院违反法律规定的诉讼程序的行为提出纠正意见。但在司法实践中，人民法院关于实施刑事诉讼法的规定，对此却自行规定为：“庭审后提出书面纠正意见的，人民法院认为正确的，应当采纳。”这实际上是将人民检察院的这一法律监督权限定在庭审之后，并且以提出书面意见为条件。

民事诉讼法和行政诉讼法确立的人民检察院对审判活动实行法律监督的原则，仅仅落实在人民检察院认为已经发生法律效力的判决、裁定具有法定违法情形的时候，才有权提起抗诉。这种规定使大量的诉讼活动将检察机关的监督排除在外，对于这两类诉讼中的活动，如立案、审判、采用民事或行政强制措施等是否合法，均将法律监督排除在外，对诉讼过程中发生违反法律规定的行为无法及时了解，使其在实现司法公正和维护法律统一正确实施方面的作用不能得到充分发挥。

2、法检冲突，民事抗诉困难重重。

(1)检察机关的抗诉应当向哪一个法院提起，是民事诉讼中法检冲突的重要焦点。根据民事诉讼法第185条的规定，可以看出，民事诉讼法所确定的抗诉应当是最高检察院对各级法院提出和上级检察院对下级法院提出，而在现实中，检察机关的抗诉却是上级检察院向与其同级的法院提起，其直接依据是最高检察院于1992年颁布的《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》的第6条，该条中明确地要求上级检察院对下级法院已生效裁判的抗诉按照审判监督程序向同级法院提出，很明显，检察机关的这一暂行规定，实际上将抗诉提起所指向的法院均提高了一个级别。由此而使得在此问题上的法检冲突必然产生。有人认为，“……提起抗诉的检察机关应当作出让步，从而扭转在此问题上法检僵持的态势。”②

(2)民诉法对检察机关在再审中的任务和地位未作规定，导致诉讼中十分尴尬。按照最高人民检察院《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》，检察机关对抗诉案件再审时出席法庭的主要任务有四：一是宣读抗诉书；二是参加法庭调查；三是说明抗诉的理由和根据；四是对法庭活动是否合法进行监督。由此而涉及到检察机关在再审中的法律地位及其与法院、当事人等的诉讼权利义务关系。法院认为，再审中的检察人员是因为抗诉才参加到诉讼程序中来的，既非原告，也非被告，更非任何一方当事人的人，而是代表检察机关出庭抗诉的人，因此，应当是抗诉人。而检察机关则是坚持再审中的检察人员为检察员，并认为称谓之争的实质在于出庭的检察人员是积极参与人还是消极抗诉人，有没有监督法庭依法审判的权力。③由于法检两家在称谓问题上的互不让步，导致了在再审实践中当事人席位上摆放着标明其诉讼身份的牌子，而身着检察制服的检察官面前的席位上却空空如也的景观，令坐在那里的检察官“颇有些名不正言不顺的感觉”。④

(二)完善审判监督的想法

基于以上认识，笔者认为很有必要对现行的审判监督制度予以修改和完善。

1、强化检察机关的监督权力。可以在法律上规定各级人民法院开庭审判，除了必须事先在法定时间通知同级人民检察院外，应当在法庭设置法律监督席，检察机关根据法律和实际需要出庭实施法律监督。确立的人民检察院出庭实施法律监督的检察官当发现审判活动严重违法时，有权及时建议休庭，并在休庭期间提出口头纠正意见。如果法庭拒绝纠正违法行为，人民检察院有权提出书面纠正意见，法院应当对此作出答复。检察机关参与民事诉讼，应不受案件性质的限制，而根据案件的社会影响、情节等具体情况，自主决定是否参诉，最大限度地保障检察机关的监督职能。

2、进一步细化、完善审判监督的规定。

(1)将自诉案件和书面审理案件纳入审判监督的范围，检察机关应当通过多种渠道了解这类案件的审判活动是否合法，避免造成监督空白。

(2)加强对上级法院不当提前介入下级法院的审判活动和下级法院违反程序向上级法院提前请示的监督，确保两审终审制的正确实施。

(3)从立法上完善民事抗诉制度。首先，应在法律上明确规定除检察机关自行的案件和涉及国家利益、公共利益的民事案件检察机关可以依职权提出抗诉外，其余案件应依当事人申请而决定是否提出抗诉，这样规定，既可以有效弥补我国因条件立法上不足，从而使一些特定人的利益、国家利益和社会公共利益得以切实维护的现状，又充分保障了法院的独立审判权和当事人的平等诉权。其次，立法上应明确规定，人民检察院对同级人民法院的生效的民事判决、裁定，经过审查认为需要进行抗诉的，报上级人民检察院决定并抗诉至其同级人民法院。该人民法院必须再审，不能驳回，也不能裁定由下级人民法院或原审法院再审，即“抗同级，同级审”。

作者单位：宜宾市宜宾学院法学与公共管理系