对检察机关完善检察建议制度的研究

【摘要】：近年来，检察建议凭借其特有的社会效果和灵活性，在检察工作中的重要性不断凸显。本文对检察建议适用中遇到的问题进行剖析，并提出相应的完善对策和建议，以充分发挥检察建议的积极作用，全面推动检察工作健康发展。

【关键词】：检察建议；法律地位；救济程序；法律责任；

【分类号】：F426.31

一、引言

检察建议是检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。进入21世纪以来，检察建议凭借其特有的社会效果和灵活性，在检察工作中的重要性不断凸显。本文对检察建议适用中遇到的问题进行剖析，并提出相应的完善对策和建议，以充分发挥检察建议的积极作用，全面推动检察工作健康发展。

二、检察建议实践中存在的问题

（一）对检察建议不够重视。研究表明，虽然检察建议的运用越来越得到重视，但是检察机关中有些具有检察建议权的部门基本没有制发过检察建议，说明检察建议的行使没有引起足够的重视。

（二）检察建议在综合治理领域作用偏弱。部分检察机关制发检察建议主要针对司法机关，作用集中于法律监督领域，而对政府机关、事业单位乃至企业、学校发挥作用较小，在综合治理领域作用偏弱，还没有充分发挥社会管理创新的现实力量。

（三）检察建议的内容针对性不强，质量不高。有些检察机关的检察建议指出的问题高度相似，针对不同单位提出的整改措施大同小异，在实践中未能取得很好的监督实效。

三、存在问题的原因

（一）检察建议的法律地位不明确

我国当前的法律规范中对检察建议的具体操作流程没有明确的规定，各地检察院关于检察建议的制发也没有行之有效的正式规定，大多为试行规定，这样一来，检察建议在实践中就缺乏可靠的立法保障，没有获得明确授权的检察人员在行使检察建议时自然束手束脚，甚至不敢作为。

（二）对检察建议的质量要求不明确

目前，检察机关对于检察建议的制发没有质量要求，考核的唯一依据是是否收到回复。对于检察建议该不该发、提出问题是否有针对性、整改措施是否具体规范、是否被采纳、回复是否及时都没有规定，导致不同部门在制发检察建议时水平参差不齐。

（三）对检察建议的救济程序不明确

检察建议是检察机关行使国家赋予的法律监督权的重要手段，既然是行使权力，当权力行使不当时，就应为权力行使的对象提供一定的救济渠道，以防止其成为国家权力的受害者。但我国现行法律和司法解释未规定检察建议的救济规则，这导致实践中即使检察机关制发的检察建议不当或确有错误，也未得到有效纠正。

四、对完善检察建议制度的建议

根据上述研究，笔者提出以下三点建议：

（一）规范检察建议的适用

检察建议的适用应当按照规范的操作程序来进行。要进一步完善检察建议的制作及程序，对检察建议书的制作格式、内容的审核、督办与反馈等环节，都要作出明确详细的规定，使检察建议规范化和制度化，切实提高检察建议的质量。

1. 规范检察建议形式。检察建议内容要素的严格性必然要求检察建议制作的规范化。一是检察建议的格式应当规范。制作检察建议书，必须严格遵循高检院下发的文书样本规定的格式。二是检察建议书的制作和主体必须统一。检察建议书应当以检察院的名义制作和，不能以院内设部门的名义制作和。三是明确检察建议的发送对象。一般由同级检察机关向被建议单位提出检察建议；必要时，下级检察机关可以提请与被建议单位同级的上级检察机关提出检察建议；上级检察机关可以向下级单位提出检察建议，也可以指令与被建议单位同级的检察机关提出检察建议。

2. 明确检察建议程序。一是明确主管部门。由职务犯罪预防部门负责检察建议的管理和督促检查，其主要职责是负责检察建议的登记、审核、督办及立卷存档。二是规范审批程序。一般应当由办案人员结合办案情况拟制检察建议初稿，部门负责人签署意见，职务犯罪预防部门审核，分管检察长审批签发，必要时还可以提交检委会讨论决定。三是建立归档制度。检察建议书要统一编号登记，详细记载检察建议的时间、内容，以及要求整改的时限和整改效果等。

3. 充实检察建议的内容。检察建议的质量决定于其内容是否切中要害。一般来讲，检察建议提出的问题要清楚，问题的原因要找准确，措施要有针对性，方案具有可行性。这就要求认真调查研究，形成有分析、有比较、有依据的综合材料，为制定建议提供参考。对重要的或者有复杂背景的事项提出检察建议时，应附上有说服力的证明材料，如判决书、调查报告、相关的法律法规等，这样有利于提高被建议单位的重视程度和纠正问题的力度。

（二）强化检察建议的效力

为了保障检察建议落到实处，达到预期效果，检察机关必须主动建立相应制度。

1. 建好“台帐”。对所发出的检察建议书，要专用一本登记簿，把发出建议的时间、发往单位、发建议的原因、建议内容、采纳建议情况、建议效果等，记载清楚，以备检查考核、汇总。当前，我院虽然建有“台帐”，但是并无登记反馈情况，同时，个别承办人在登记时为图方便，填写不完整、不规范，给查阅和统计带来麻烦，必须加以改进。

2. 建立定期回访制度。检察建议书发出后，要定期对发案单位进行回访，必要时，要会同发案单位的上级主管部门一起对案发单位进行回访。通过回访，对于落实建议措施好的单位，及时予以肯定、表彰，以促使其进一步改进；对于未采纳建议的，要通过其主管部门，采取必要的措施，督促其落实。

3.建立科学规范的考评机制。完善的业务考核机制是保证工作质量的不竭动力，要提高检察建议的质量，增强检察机关法律监督活动的统一性，充分调动检察机关各职能部门运用检察建议的积极性和主动性，就必须建立科学规范的考核机制。

（三） 拓宽检察建议的救济途径

既然以法律的形式肯定了检察建议的强制力，那么就应当对接受强制力的对象提供一定的救济途径，保护其合法权益不受国家强制力非法侵害。具体的途径包括：

1.建立备案审查制度。检察机关有关业务部门承办的检察建议，除预防职务犯罪检察建议严格依照最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的规定》由职务犯罪预防部门负责归口管理外，应当及时向其上级业务部门备案，以便上级检察机关及时了解和掌握检察建议的制发和适用情况。上级检察院发现下级人民检察院制发的检察建议的内容、形式、程序不符合规定时，应及时向发出检察建议的检察机关提出纠正意见，确有错误的，应当责令撤销，并同时通知接受检察建议的机关或单位。

2.建立复议复核制度。接受检察建议的有关单位认为检察建议不恰当时，有一定期限内向检察机关书面说明不服理由并申请撤销该建议的权利或者向上一级检察机关申请复核的权利，复议复核期间可暂停检察建议的执行。如果检察机关或其上级主管部门坚持已经发出的检察建议，有关单位或部门就应当按照检察建议的要求认真整改。

【参考文献】

①王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版。

②张智辉：《论检察机关的建议权》，《西南政法大学学报》2007 年4 月。

③刘立宪，张智辉等. 检察机关职权研究[A]. 检察论丛[C].北京： 法律出版社，2001.12。

④梁凤娣、顾文虎：《检察建议基本理论问题研究》，《中国检察官》2009 年第6 期。

⑤李学林：《检察建议在司法实践中的困境和出路》，《中国检察官》2006 年第6 期。