上海市房屋征收补偿制度的探讨

【摘 要】征收拆迁问题自经济改革发展以来，一直是社会热点话题和法律焦点问题，上海市作为国家化大都市，城市化进程中的征收矛盾更为突出，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》在房屋征收的很多方面都有很大进步，对于公共利益的界定、征收主体、征收原则的规定都很有特色，但就房屋自由买卖、征收范围以及补偿类别方面仍有可商榷之处。

【关键词】房屋征收；征收程序；补偿标准

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称征收补偿条例）于2011年正式施行，行政强制拆迁在法律评价上退出了舞台，为了更好地适用该征收补偿条例解决实际问题，上海市随后制定了《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（简称暂行规定）以及《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（简称实施细则）配合国务院的行政法规，这两份法律文件在具体适用性上比其他地方性规定略优一步，在房屋征收的程序上综合考虑了程序公开、程序公正等基本原则。但在房屋征收的操作程序与补偿标准两个问题上仍有探讨的余地。

一、房屋征收程序问题

（一）征收原因

私人住房作为个人财产的重要组成部分，为保护私有财产的完整性，非因法律之由不得随意侵犯之，《宪法》第13条将征收房屋的法定理由独限于公共利益的需要，《物权法》也作出了相同的规定，国务院的《征收条例》的态度也十分保守，未作扩张性规定，仅对公益利益的外延作出了一定的细化，将地方性法规、规章排除在公共利益的界定依据之外，对公益利益的解释极为严格。

相较之下，上海市的《暂行规定》没有明确规定征收的前提为公共利益的需要，但这并不意味着政府可以依个人利益随意征收他人房屋。《暂行规定》的侧重点在于解决房屋补偿问题，主要内容对应的是《实施细则》中房屋补偿部分，征收程序并非其规制范围之内。征收集体土地所需的公共利益应与《征收补偿条例》同义同性，方可保护集体组织的财产利益。

在实践中，明确公共利益的范围界定并非易事，市场化运作的项目工程虽然以营利为目的，但往往会带有公共利益的味道，这也是不可避免的现实，完全由政府出资从事征收改造工程对于财政负担的压力十分之大，此时社会资金的参与建设就显得更为经济效率。《征收补偿条例》也未完全排除社会资金的流入，将政府组织实施的项目工程也列为公益考虑范围。所以，在个案中将项目诉诸社会公众的判断不失为好办法。

（二）征收主体

《实施细则》中规定区（县）政府是国有土地上的房屋征收工作的启动者，而集体土地的征收必须经过国务院、省级政府的审批，《暂行规定》第5条写明区（县）人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作，区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，第26条明确宅基地使用人或者房屋所有人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁的，由区（县）土地管理部门依法申请人民法院强制执行。由此可以看出房屋征收主体不再是项目建设方，政府作为征收的唯一主体，也是对征收行为直接负责的主体，落实政府的主体责任有利于提高房屋征收决定的慎重性，保障被征收人的合法权益。更重要的是，此条限制了行政机关的直接执法权，通过法院的程序限制有效的避免了不法强拆的发生。

不过，很多公益性项目实质上都是由政府组织实施的，此时政府兼为土地征收的实施者，出现了项目建设主体和房屋征收主体重叠的现象，行政机关的中立判断可能会发生偏摇，此时就要发挥司法机关的公正裁判功能，从而保障征收工作的合理、合法性。

（三）征收原则

《实施细则》中指出房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、公平补偿、结果公开的原则，《暂行规定》中也强调征地房屋补偿，应当遵循“程序正当、公平补偿、结果公开”的原则，保障被征地农民的居住条件，维护被征地农民的合法权益。如规定征收补偿方案要公布，征收决定要公告，房屋调查结果要公布，被征收房屋的评估均价由房屋征收部门公布，分户补偿结果要公布等等，这些规定充分体现了公开原则；征地房屋补偿中涉及需要评估的，估价机构由被征地范围内的宅基地使用人或者房屋所有人在有相应资质的估价机构中协商选定；协商不成的，由镇（乡）人民政府或者街道办事处组织宅基地使用人或者房屋所有人按照少数服从多数的原则投票决定，也可以采取摇号、抽签等方式随机确定则体现了决策民主和程序正当、公正和参与原则。这些原则的落实，使被征收人的一些重要程序性权利得到了保障。

（四）对完善房屋征收程序的思考

1. 重视房屋自由买卖

行政征收应属行政行为之列，由行政机关作出，受《行政法》调整。但行政程序较民事程序更为复杂，在实际征收过程中行政机关可考虑用民事方式代替行政手段，通过平等协商，和平买卖的方式取得房屋所有权，如此可大大减少征收纠纷的发生。事实上，在上海和其他地区也有协议动迁的做法，是一种市场化的房屋买卖行为。在房屋所有权自愿出售的前提下，房屋买卖行为便为民事行为，政府作为与房屋所有权人平等的主体享有同等的权利、义务，对此，政府只要完善内部相关购买程序即可。尤其是针对一些动迁人员极少的项目建设而言，完全可以通过市场化的协商购买程序完成，征收的强权力也被大大限制。

2. 完善房屋征收范围

《实施细则》第8条、第10条规定了确需征收房屋的情形和房屋征收范围的确定，旨在制约征收的范围扩展。其中由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设经常会影响到范围之外的居民正常生活，若严格按照《实施细则》处理，这些居民的房屋可能会被排除在征收范围。为了调和这种矛盾，征收放一般是采用两种方法解决。一是将此类房屋扩大至《实施细则》第8条第4款的所述范围，基于政府组织实施的保障性安居工程建设的需要一并征收其房屋；另一种办法是待征房屋不能作为居住房屋使用时讲环保部门对其作出的环境测评文件作为房屋征收范围的依据，以实现公益之道。

二、房屋征收补偿问题

对于被征收人而言，所有权的消灭不仅仅是法律上的不利益，这种不利益对于被征收人生活上也造成了较大的不便，甚至危及基本生存，所以征收背后的补偿问题才是问题的核心。《实施细则》规定了征收补偿、补贴的计算方式，对居住房屋、非居住房屋及其他不同类型房屋进行类型化处理，分别执行不同的补偿标准，如执行政府规定租金的有宗教团体所有的房屋，出租房屋和公有出租非居住房屋，依法代管的房屋等。《暂行规定》也规定了对建制撤销的居住房屋、建制不撤销的居住房屋、已批未建的房屋、可建未建的房屋、超标准建房、非居住房屋、违章建筑以及临时建筑的区分补偿办法。笔者试分析较为典型的居住房屋和非居住房屋的补偿标准问题。

（一）居住房屋补偿标准

1. 国有土地上居住房屋补偿

《实施细则》将房屋征收决定公告之日被征收房屋的房地产市场评估价作为计算补偿金额的基准价格是一贯做法，被征收房屋的房地产市场评估价格、价格补贴、特定房屋类型的套型面积补贴、居住困难户的保障补贴、搬迁费和临时安置费之类的补偿和补助是必须给付的，此外，对按期签约、搬迁的被征收人还会给予一定奖励，作为加快征收工作的激励措施，其中价格补贴的系数不超过0.3。不超过30%的价格补贴是一种习惯性的做法，相当于行业内部的“规矩”，《实施细则》中出现了具体的补贴上限限制，似乎不太适宜，最好的方式应为政府内部文件规定，无需出现在法规文件中。

此外，套型补贴的问题也值得思考，就旧城区改造而言，上海旧区改造新政中的“数砖头加套型保底”原是针对实际居住在房屋内的人口较多的居住困难家庭实行“套型保底”，实际上是一种住房保障，而不是针对所有里弄房屋和简屋都是实行套型补贴。其中有不少人的住房条件已经改善，在上海市其他地方有另外的宜居之处，原来的房屋大多被用来租赁。如果将套型保底看作是房屋征收的一种补贴，那么所有的房屋都应该享有这种补贴。而细观《实施细则》，第27条将居住困难户的保障补贴纳入被征收房屋的补偿和补助范围内，说明套型面积补贴不具有社会保障功能，也间接说明上海市的房屋征收补偿除了有房屋的市场价格之外还有套型面积补贴和价格补贴，在上海“四位一体”住房保障体系框架已基本形成的条件下，它将明显增加房屋征收的成本，这种规定是不合适的。因此，立法中对居住房屋的补偿只要规定以下内容即可：市场评估价格、搬迁费和临时安置费、不超过一定限额的补贴，签约、搬迁奖励也纳入补贴之中。

2. 集体土地上居住房屋补偿

《暂行规定》将第13、14条将集体土地上已建成的房屋补偿分为建制撤销的居住房屋的补偿和建制不撤销的居住房屋补偿。对于被征地的村或者村民小组建制撤销和组建制不撤销但该居住房屋户内成员全部转为非农业户籍的的，宅基地使用人或者居住房屋所有人可以选择货币补偿，也可以选择产权房屋调换；对建制不撤销的、居住房屋内成员未全部转为非农业户籍并具备易地建房条件的区域，宅基地使用人可以申请宅基地新建住房，并获得相应补偿。第十三条成为补偿计算的主要依据，但其中的土地使用权基价及价格补贴标准由房屋所在地区（县）政府制定并公布，由于农村宅基地的不可交易性，其市场价格难以确定，但从长期来看，农村和城市房地产市场的统一，建设用地制度的合并是必然选择，参考周边或同地段普通商品房的价格进行评估是完全合理的。

（二）非居住房屋征收补偿仍需以市场评估价格为基础

《实施细则》也将无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用、设备搬迁和安装费用、停产停业损失补偿纳入到补偿范围内；《暂行规定》对于农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办的企业所有的非居住房屋，结合房屋建安重置价和相应的土地使用权取得费用作为房屋所有人的货币补偿。鉴于现实中很难认定企业的停产停业损失，《实施细则》规定按房屋市场评估价格的百分之十作为损失计算，虽然此项规定没有充足的法律依据，但是方便实务操作，减少征收过程中的不确定性，可以部分肯定其正当价值性。

三、结语

纵观继往土地、房屋征收的各种矛盾，补偿制度的不完善是矛盾的根源之所在，补偿标准以及补偿范围的不公平、不合理是引发矛盾的导火索。为进一步做好房屋征收管理工作，防止和减少新的拆迁矛盾，稳定社会发展，国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》结束了在中国长达20年的城市房屋行政强制拆迁制度，而且社会各界对之期望值很高，上海市政府出台的征收补偿规章旨在规范当地的征收工作，但这些法律文件能否有效解决旧拆迁条例固有的诸种弊端，以促进房屋征收活动的法治化、人性化，切实保护被征收房屋利害关系人的利益，有待深入研究。

参考文献

[1] 芦雪峰.我国城市房屋征收补偿的法律分析――以上海市房屋征收补偿新规为例[J].行政论坛，2014（2）.

[2] 高富平.物权法专论[M].北京：北京大学出版社，2007.