完善我国代建制项目管理模式探讨

摘要：工程项目代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式，其特点是由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。2004年，国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》标志着代建制在我国的逐步推行。目前，各地、各部门加快推行政府投资项目代建制，并取得了积极的成效，但同时也暴露出了许多问题。

关键词：代建制度；管理

中图分类号：TU72　文献标识码：A　文章编号：1672-3198(2009)05-0027-02

1　代建制度中存在的问题

1.1　代建市场尚未形成规模

目前，我国的代建市场处于发育期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业。各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。同时代建单位良莠不齐，履约诚信程度难以把握，存在潜在代建风险，还未形成良性的市场竞争。一些咨询机构更担心会出现新的垄断和腐败。

1.2　相应的法律法规不完善

由于有关法律法规建设滞后，尚未建立起一套行之有效的代建制管理体系。代建单位的认定、业务规范、对业主的管理办法等缺失，尤其是缺乏法律法规的保障、缺乏代建职能定位的依据、政府对代建市场的监管、业主对代建单位的选择、代建取费标准、代建责任、管理效益的考核等，都是现阶段代建市场未能走向规范化、制度化存在的问题。从目前实施情况看，代建单位的法律地位不明确，国内也没有关于代建制的统一规定，各地出现了不同的代建制实施方式。有的工程由代建单位与施工、设计、监理等单位直接签订合同，有的由业主(投资人)直接与这些单位签订合同。这就产生了代建单位究竟应该作为“代业主”来代替业主行使权力，还是仅作为业主的咨询服务单位的定位问题。定位不明确，相应的业主和代建单位的职责和权利也变得模糊，容易造成业主过多地干预工程施工管理中的一些具体事务，代建单位不能充分发挥作用，形成业主管不好，代建单位管不了等局面。一旦工程出现了问题，业主和代建单位都会互相推卸责任，增加了问题处理的难度。

1.3　代建单位激励约束机制有待进一步探索

代建人和结构中的委托人之间存在非对称信息，可能使代建人在项目的建设活动中背离委托人的目标，追求自身利益的最大化，从而导致“道德风险”的出现。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产生利益冲突，造成工期拖延。只有通过合理的合约设计，建立有效的激励和约束机制，才能减少问题的发生、降低成本、提高企业绩效。

1.4　管理不严格

应该说，代建制是政府将其非经营性投资项目的全部管理职能通过委托转交给以市场竞争方式确定的代建企业来执行，代建企业向政府业主负责，各项目承包企业向代建企业负责，政府主要把握产业政策和宏观决策。代建企业依靠市场机制对项目进行协调和管理，这有助于规范政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。但是目前，项目的业主看似政府，而实际就是今后的使用单位，使用单位充当业主，代建企业与项目使用单位的经济利益也未完全割断。这些致使投资失控，“三超”现象大量存在。同时，在项目代建实施过程中。相关部门对代建企业也缺乏应有的监督。

2　完善我国代建制度的建议

2.1　积极培育代建市场

现阶段我们一方面应大力发展和培育一大批适合要求的工程项目管理公司；另一方面应促进各类工程管理企业通过“联合投标”、“合作管理”等方式承接项目管理(代建)业务。鼓励各类工程管理企业通过合并、合作增强项目管理(代建)能力。引导建设监理、工程咨询、招标等机构向从事全过程、全方位的代建项目管理的工程管理企业转变。

严格把好代建单位资质审批这一关，按照技术人员数量、职称、结构及代建单位资金实力等的申报要求，有效运用市场竞争机制。将代建制公司的资格扩展到所有具备相应条件的企业主体，打破垄断，形成竞争是一条重要原则。建立科学、合理的评价体系。对代建单位和潜在的代建单位建立资料库，利用信息技术，对其技术能力和抗风险能力进行动态跟踪评价，同时，建立代建单位的诚信档案，对诚信缺失的代建单位实施行政处罚，尤其是建立“能进能出”的退出机制。

另外，建立科学公正的代建单位选择机制。现阶段是代建制工作开展初期，要根据每个代建项目的具体情况有限选择代建单位，经评审筛选，确定一个有资格承担代建任务的企业名单，并动态的定期调整，可能会更有利于对代建过程的有效监管，防止和减少代建风险。

2.2　完善法律制度

抓紧制定、修改和清理政府投资建设管理的有关法律、法规及行政规章、文件，改革项目审批制度。明确代建制的概念、定位、适用范围、管理办法，要将代建制项目纳入我国《政府采购法》轨道，确定代建项目服务应具备的管理能力或业绩、注册资本金、技术力量、企业资质等标准。确立“投、建、管、用”四个方面的主体，特别是代建主体的法律地位、权利、义务和责任范围，规范各方行为和相互关系，统一政府管理职责，并且应得到严格执行。对于现阶段由于代建制度出现而产生的风险转移问题，应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。同时制定合理的代建取费标准，采取相应的措施，解决责权利不对等的现象。如规定在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费标准，并请评标专家就代建费作出专项评审。

2.3　建立有效的竞争和激励约束机制

由于当前具有代建资格的项目管理公司不多，且业务主要依托其所在的行业主管部门，缺乏有效的市场竞争环境，要形成契约化、规范化的代建制市场，就要打破目前的条块分割、引入竞争、开放门户市场，允许更多的项目管理公司参与政府投资项目的。众多的代建单位竞争也使得私人信息公开化并倾向于市场的均衡水平，竞争保证了信息公开，避免了政府主管部门在招标投标过程中，由于信息劣势而造成的逆向选择。

代建单位的利润来自代建服务费及实行投资包干责任制的节余资金两部分。通过设计最优的激励机制，使代建单位对投资人负责，承担相应的法律责任并获得合理的经济收入，使其达到使委托方满意的同时也给自己带来最大净收益；落实政府投资人对项目监管的深度和力度，使政府对建设项目的管理真正向市场化和目标化管理转变。

2.4　强化管理

代建制的主要作用之一，就是利用代建企业独立的、强大的专业化项目咨询管理力量，强化和完善项目可行性研究、评估及其决策的民主化、科学化；科学合理地优化工程设计方案；按照工程实施计划要求，保证工程设计图纸的质量和交付时间；根据投资控制目标、设计与施工的最佳结合要求，限额和优化工程设计，同时优化和制约施工方案，从而解决工程设计与施工长期相互脱节、磨擦而产生工程质量、工期、投资失控等诸多问题。因此，代建企业应当在工程项目建议书批准后开始，直至工程项目建成移交及责任期满为止都要承担自己的义务和责任，强化管理，在项目代建实施过程中，相关部门也要加强对代建企业和项目的监督。