城市精细化管理从垃圾分类抓起

在2016年12月21日召开的中央财经领导小组第十四次会议上指出，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。总书记关于垃圾分类工作的重要讲话，不但指明了垃圾分类的重要意义，而且指明了垃圾处理的目标、路径和方法，对于改善城乡环境、增进人民福祉、提高城市管理水平、提升社会文明素养具有深远的思想意义和重大的现实意义。

一、垃圾分类是全面建成小康社会、改善民生的重要内容

（一）垃圾分类是关乎民生的重要议题

垃圾处理横跨生态环境保护和城市环境建设管理两大领域，在北京市每年召开的生态和环境建设大会上都是作为重点工作进行部署。大城市的垃圾管理一旦出现问题，对于生态环境保护而言是垃圾围城，因为垃圾乱堆、乱埋、乱倒会污染水体和大气；对于城市环境建设管理而言是垃圾运不出去，城市运行状况恶化，导致社会秩序混乱甚至造成社会失序。在实际工作中，提升末端垃圾处理设施能力和在前端开展垃圾分类减量是预防和解决垃圾处理问题的两条并行的主线。

垃圾分类的直接效果是生活环境改善，与民生密切相关。每年的全国和北京市两会都会有相当多的提案建议涉及垃圾分类问题，人大代表和政协委员对于垃圾分类工作的重视，反映出全社会对改善环境和改善民生的强烈意愿。总书记的重要讲话精神是顺民意、解民忧、惠民生，在经济社会面临转型提质升级的重要关口，从垃圾分类这一具体工作抓起，将对城乡规划、建设、管理产生深刻影响，对生态环境改善发挥重要作用，必将引领城乡环境建设和精神文明建设达到一个新的高度。

（二）垃圾分类是舆论关注的敏感问题

对于垃圾分类，有两类偏激的观点容易形成对公众的误导。近年来，国内主要城市普遍面临垃圾处理能力不足、垃圾无处填埋的窘境，垃圾焚烧得到了快速发展，也使得“邻避效应”成为炙手可热的名词。一类偏激的观点认为“邻避”有理，政府和企业应当顺应“民意”，撤销焚烧厂的建设规划，依靠垃圾分类、“零废弃”、“零排放”运动实现垃圾完全的资源化利用，不需要焚烧处理。另一类偏激的观点认为焚烧厂处理能力已经存在，且随着人民生活水平的不断提高，垃圾的热值能够满足处理工艺的要求，前端没有必要进行垃圾分类，劳民伤财，垃圾都拿去烧就可以了。

垃圾是否需要分类，怎么分类？成为舆论长期关注和争论的焦点。总书记的重要讲话精神无疑为垃圾分类工作注入了一针强心剂，自此可以抛开争论，明确垃圾分类工作的努力方向，撸起袖子加油干。

（三）垃圾分类是城市管理的现实难题

垃圾分类的持续动力源自于群众的广泛参与，关键是让人民群众得到看得见、摸得着的实惠。

北京市从1996年在西城区大乘巷社区率先开展垃圾分类，20年时间里一直坚持。垃圾分类在大乘巷社区得到了居民群众的广泛认同并积极参与的重要原因是生活环境的持续改善。通过参与促进习惯养成，通过习惯推动环境改善，通过环境强化参与氛围，让垃圾分类成为全民共识并身体力行，是做好垃圾分类工作的基本经验，也是推动垃圾分类持续开展的内在动力。

垃圾分类成在坚持，难也在坚持。在媒体上经常出现“混装混运”影响居民分类投放积极性的报道，根源是绝大多数居民分类投放的习惯并没有养成，居民反映分类垃圾混装混运问题与环卫部门反映垃圾分类投放质量不达标问题相互交织。垃圾分类或是成为了环卫部门的独角戏，依靠垃圾分类指导员或专业分拣员完成考核任务指标；或是流于形式，垃圾分类与未分类一个样，装在绿桶和灰桶里的垃圾没有区别，混装混运在所难免。

学习贯彻落实总书记的重要讲话精神，是破解垃圾分类难题的法宝，就是要紧紧抓住垃圾分类“四环节”，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统；掌握垃圾分类工作的根本方法，形成以法治为基础、政府推印⑷民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，通过制度落实促进习惯养成。

二、垃圾分类是完善社会治理、促进社会进步的重要途径

（一）垃圾分类的目标是构建两型社会

减量化、资源化、无害化是垃圾处理工作的基本遵循，其制度基础是1996年4月1日起生效实行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和2009年1月1日起施行的《中华人民共和国循环经济促进法》。同时，党的十六届五中全会确定了“加快建设资源节约型、环境友好型社会”；党的十确定了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局，指明了生态文明建设在构建中国特色社会主义制度中的重要作用；《“十三五”规划纲要》在发展理念中明确提出，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。

结合中外垃圾处理发展的实践，北京市在“十三五”时期环卫发展规划基本思路中构建了垃圾处理的“金字塔”目标体系。即：处在顶端的是减量化，即减少垃圾的产生，往下两层分别是再利用和资源化。前三个层级涉及循环经济的范畴，主要措施包括限制包装、减少一次性用品、净菜进城、不剩餐、旧货交易、废品回收和垃圾分类等。再往下是热回收，也就是垃圾焚烧或生化处理，最后一级是无害化处理。垃圾分类中的干湿分开，是对后两级垃圾处理的直接支持。对于垃圾处理的“金字塔”体系而言，顶层的循环经济目标必须借助社会管理才能实现。

（二）垃圾分类的实质是社会协同治理

垃圾分类问题的关键是社会治理的结构和关系，也就是社会治理中的体制、机制设计问题。“形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度”是垃圾分类社会治理的基本结构。

北京市已经在2012年3月1日实施了《北京市生活垃圾管理条例》，在当年是一部具有创新性的优秀立法，至今对垃圾分类工作的开展都能够提供有力的支撑。从法规执行情况来看，政府推动有余，全民参与不足是目前存在的主要症结。环卫科研部门组织的对垃圾分类情况的调查显示，市民对垃圾分类的知晓率达到了90%以上，而实际参与率仅为10%。如果严格执法，面对90%的人都是违法者，必然是法不责众；如果不严格执法，法规成为一纸空谈，混装混运问题既成为10%参与垃圾分类市民的痛点，更成为90%旁观者的借口。如何让更多的人参与到垃圾分类中来，是破解当前矛盾的关键。在战略上，需要在政府、市场、社会和个人之间建立共同的愿景和目标，求得最大公约数，争取一切可争取的力量并付诸行动；在战术上，需要在模式、资金、技术、运行、管理和执法方面建立最小公倍数，使措施方案可行，群众能接受，政府能承受，积极稳妥扩大垃圾分类制度覆盖范围。

（三）垃圾分类的关键是主体作用发挥

《北京市生活垃圾管理条例》中明确规定了10类垃圾分类责任主体，如物业单位、自管单位、村民委员会、机关、部队、企业事业单位和其他单位等垃圾分类责任人及其主体责任。

我国从计划经济向市场经济转轨的过程中，以“单位”为管理单元的社会管理体制逐渐解体，而相对于市场经济条件下的社会管理体制建设则相对滞后。对于个人而言，弱化了“单位人”的管理归属，却没有“社会人”的管理承接，导致在垃圾分类这样需要强有力的社会动员工作上力不从心。从某种意义上看，垃圾分类工作既是在构建分类投放、收集、运输、处理“四个环节”的制度环境，又是在帮助完善落实最基层的社会管理体系。在这个过程中，城市管理必须与社会管理共同推进，实现城市管理与社会管理的融合发展，城市经济、社会、环境的协同发展。

三、垃圾分类是推进城市管理体制改革、实现城市精细化管理的重要抓手

（一）垃圾分类是城市管理体制改革的试金石

2014年2月和2017年3月，两次视察北京并作了重要讲话，对北京的城市管理工作提出了明确要求。2015年12月，中央时隔37年再次召开城市管理工作会议，系统阐述了新时期城市管理工作的指导思想、总体思路和方法路径。

北京市深入学习贯彻落实总书记系列重要讲话精神，深化城市管理体制改革，更新城市管理理念，创新城市管理方式，不断提升城市管理精细化水平。落实生活垃圾分类投放、收集、运输、处理（包括再生资源利用）四大环节的任务，涵盖了城市管理、发展改革、住建、环保、工信、商务、规划国土、社会管理等多个政府部门的职责。在北京市的城市管理改革方案中，已经把再生资源回收管理的职能从商务部门划归城市管理部门。但实现垃圾分类的全链条、全流程管理，仅仅把某个职能划转是远远不够的。相对于政府这架机器而言，某一个部门只是零件，零件再复杂，体积再庞大，也不能替代整架机器的功能。只有把整架机器开动起来，零件间相互配合、高效工作才能做出垃圾分类这样综合性的产品。城市管理部门在改革中被赋予了综合协调的职能，能不能发挥好主导作用，其他部门能不能发挥好配合作用，垃圾分类就是试金石。

（二）垃圾分类是城市管理运行机制的示踪剂

垃圾分类是个复杂的系统工程，推进中涉及法律、行政、经济、技术、社会等多种要素，各要素间相互交织、互为因果，要素背后是政府政策与各级管理、作业、执法、监督行政主体，以及政府与各类市场主体、社会组织及各类资源主体之间的博弈，成效如何体现了一个城市现代化治理的水平，是公民素质、组织动员能力、社会治理能力以及城市精细化管理水平的具体体现。

垃圾分类必须紧紧抓住精细化管理这条主线，在精准细化、精密细致、精心细腻上下功夫、求实效。垃圾分类在哪个节点上出了问题，在哪个环节上推动不下去，反映出的现象是在运行机制上出了问题，而需要调整的往往是现象背后的利益关系，这就需要拿出壮士断腕的决心以及改革的勇气和魄力。

（三）垃圾分类是城市管理创新发展的桥头堡

蔡奇市长提出“城市精细化管理从垃圾分类抓起”，要求每个区都要拿出一个街道，其他街道（乡镇）要拿出一个社区（村）建立垃圾分类示范片区，要连线成片，最终实现垃圾分类全覆盖。

就一个街道而言，垃圾分类涉及到的各类社会主体基本涵盖，各类垃圾均需提出解决方案，落实“四环节”的垃圾分类管理要求。其中，居住小区有物业管理、半物业管理、无物业管理均可涉及，写字楼、商超、机关事业单位、学校、餐单位等各类责任主体均会覆盖，生活垃圾中的厨余垃圾、再生资源、混合垃圾、大件垃圾、装修垃圾、有毒有害垃圾、电子垃圾，生产经营活动中产生的餐厨垃圾、废弃油脂、建筑垃圾等等，垃圾分类管理是对基层政府执政能力和城市管理部门智慧的严峻考验。从基本思路上要树立创新发展的理念，坚持“突破难点，落实责任，建立互信，持之以恒”。将再生资源和厨余垃圾的分类投放、分类收集、分类运输、分类处理作为垃圾分类的重点任务，坚持“资源回收、干湿分开”的基本技术路线；综合运用法律、行政、经济、科技、社会动员等多种手段，构建“全行业、全领域、全过程”的垃圾分类管理体系；规范收集运输行为，杜绝混装混运现象，回应市民关切，建立信任，提振信心；深刻认识垃圾分类的社会性、复杂性、长期性和艰巨性，通过制度落实推动习惯养成，久久为功。

垃圾分类任重道远。在系列重要讲话精神以及对垃圾分类工作重要指示精神的指引下，只要砥砺前行，脚踏实地，勤奋守拙，坚持不懈，相信北京的垃圾分类工作一定能够交出一份让人民群众满意的答卷。