浅析WTO《政府采购协定》

[ 摘 要 ] 随着经济和社会的发展,经济全球化进程进一步加速,国与国之间的商品和贸易往来愈发频繁。由于具有更高的有效性、技术进步性及价格优势等特性,国际性和全球性采购被看作提高采购效率和获得利润的一种战略武器。一国政府可以在国际市场中进行政府采购,以追求更低的成本。

WTO政府采购协议(Agreement on Goverment Procument)作为世界贸易组织中的四个诸边贸易协定之一,与世界贸易组织多边协定的区别在于它不要求世界贸易组织的成员国无条件接受,它只对签署方有效,所以成员国有权利决定是否加入此诸边贸易协定。对本协定的研究,对于中国平稳顺利加入协定,在国际政府采购市场上处于更加有利的地位并增加强大的自身实力无疑都具有重要的意义。

[ 关键词 ] WTO 《政府采购协定》 政府采购

政府采购制度国际化的趋势是伴随着国际贸易一体化的进程而来的,然而却落后于这一进程。经济全球化促进政府采购市场开放,逐渐形成政府采购的多边化和国际化,在20世纪80年代被纳入多边谈判范围的GATT东京回合期内,直至WTO对《政府采购协定》的确定,原来属于“纯粹”的国内法问题,开始具有国际法意义。就其效力而言,《政府采购协定》作为世界贸易协定的特殊附属性协议(也称复边协议),是关于政府采购最重要的国际法文件。

一、WTO《政府采购协定》制定背景和历史

WTO《政府采购协定》的产生与发展不是偶然,而是历史的必然。可以说是内因和外因共同起作用的结果。内因在于世界各国每年政府采购的数额不断上涨,它所占财政支出的比例逐年增加,一方面,如今的政府采购行为与以前的政府采购相比情况变得更加复杂,需要更详细,完备地法律加以规制;另一方面,以前的政府采购本属于一国的国内事项,如今,随着经济的全球化和贸易的自由化,一国的采购供应商可以参与到另一国政府采购实体所从事的政府采购中去,政府采购的内涵已经不再属于一国的国内事项,也上升到了更高的国际层面,因此,迫切需要一部具有在世界范围内普遍适用的法律来加以规制世界各国的政府采购行为。外因在于,世界上一些发达国家的生产资源过剩,加之国内的市场承受能力已达到了极限,这些发达国家迫切需要在国际海外市场开辟出新的市场来解决国内经济面临的问题。

1.1979版GPA

世界各国为了解决上述提到的这些问题,于20世纪70年代初期,形成了政府采购政策,程序和规则草案。该草案的成功之处在于,今后,在政府采购领域,世界各成员国要向其它成员国逐步开放本国的政府采购市场,就越来越高的政府采购壁垒,提出让各成员国都可以接受的解决方案。GPA在关贸总协定东京回合被纳入谈判议题,1979年4月12日在日内瓦签署,1981年1月1日生效。这就是1979年的政府采购守则。该守则的成果就是在政府采购领域引入了国民待遇原则。该原则可以使国外的供应商在政府采购过程中享受到与国内供应商同等的待遇;保证发展中国家的供应商在政府采购过程中的特殊与差别待遇。但是,该守则在取得这些成果的同时也有一定的不足:第一,该守则规定的采购实体范围过窄,仅限于中央一级采购实体;第二,在采购对象方面,该守则仅限于货物贸易领域;第三,在争端解决方面,该守则也没有建立有效的争端解决机制。

2.1994版GPA

为了进一步开放政府采购守则各成员国的政府采购市场,1994年4月15日在马拉喀什签订了新的政府采购协议,与1996年1月1日起生效。该政府采购协议与1979年的政府采购守则相比,扩大了政府采购实体的范围,纳入了地方政府和公用事业单位,采购对象也延伸到了工程和服务贸易,并且建立了双层争端解决机制。

《政府采购协定》未被纳入世界贸易组织的货物贸易的多边协议体系当中,而被称为复边贸易协定(Plurilateral Trade Agreements).所谓复边贸易协定,就是指只对接受和加入的成员国才有约束力,对于未接受的成员既不产生权利也不产生义务的贸易协定。对于复边贸易协定而言,是否接受,并不是称为世贸组织成员国的必要前提条件,它们是作为世贸组织最终文本的附件出现的,只在签字的国家和地区之间生效。

3.2007版GPA

2006年12月8日,世界贸易组织政府采购委员会暂行通过了1994版GPA新的修订文本,2007版GPA就此诞生。该协定规定,凡今后参加WTO政府采购协定的国家都要按照2007版GPA的规定执行。2007版的GPA将避免利益冲突和打击腐败行为作为立法宗旨,健全和完善了之前政府采购版本的规定。

为了吸引更多的发展中国家加入到WTO政府采购协定,WTO政府采购委员会就1994版的政府采购协议做了一定的框架修改,2007版的GPA将非歧视原则和透明化原则贯穿于始终。

世界上一些发达国家在支持我国加入WTO时所要求的条件之一就是今后尽快加入WTO政府采购协定。我国对此也做出了相关承诺。我国在2002年加入WTO时,并没有加入WTO政府采购协定,而是成为了该协定的观察员,并承诺尽快启动加入WTO政府采购协定的谈判程序。我国已于2007年12月由财政部长谢旭人提交了政府采购的初步议价清单,正式启动了加入WTO政府采购协定的谈判程序。

二、WTO《政府采购协定》的目标和原则

1.目标

GPA在其序言中明确了协议目标,即:减少或取消对贸易的限制性和破坏性的壁垒,减少和取消非关税措施,保证发展中国家在国际贸易中的额外利益,向发展中国家提供特殊的、更优惠的待遇。重视发展中国家中最不发达国家的特殊情况和特殊问题,并强调需要保证这些国家在谈判期间采取的有利于发展中国家的一般或具体措施方面得到的特殊待遇。在政府采购法律、规则、程序和措施方面,需要设立一个共同议定的有关权利义务的国家规定,以期实现世界贸易的更大自由化和扩展,并改善指导世界贸易的国际体制。

2.基本原则

GPA规定了国民待遇和非歧视待遇原则、公开原则、对发展中国家的差别原则,例外原则和透明度原则。

为了防止在政府采购中对其他国家供应商的歧视,GPA在第五条中明确规定了国民待遇和非歧视原则,即:各缔约方不得通过拟定、采取或者实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或者供应商而歧视国外产品或者供应商。在招标过程中,GPA要求招标的公开并确保招标程序以非歧视的方式进行,各机关不得以任何足以构成妨害竞争的方式向任何供应商提供有关材料;另外在资格审查阶段,各机关必须对个供应商实施同样的待遇。

公开性原则,即各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。GPA在第6条“政府采购制度的信息”和第16条关于“采购信息的透明度”中明确规定了公开原则。公开原则主要表现如下:首先,每一成员方应当在官方指定的,可广泛传播,并可为公众取得而保留的电子或者纸质媒体上,及时公布任何法律,法规,司法判决和普遍适用的行政裁决。根据法律或法规,公布公告和招标文件中供引用的标准合同条款,采购的程序,以及上述各项的修改的文件等。第二,在附录2中列明每一成员方用于公布采购制度信息的电子或者纸质的媒体。第三,在附录3中公布第7条、第9条第7款、第16条第2款要求的公告的电子或者纸质的媒体等规定。

对发展中国家的优惠待遇原则,即有关缔约方应向发展中国家,尤其是最不发达国家提供特殊待遇,如提供技术援助,以照顾其发展、财政和贸易的需求。协定第5条还规定了对发展中国家的技术援助,即发达国家应当向提出请求的发展中国家提供合适的技术援助,以解决发展中国家在政府采购中遇到的问题。

例外原则。在对于关系到国家安全的物质的采购上可以不适用GPA的规定,即若政府采购涉及到一国的国家安全、公共道德秩序、公共安全、知识产权、居民及动植物健康、慈善机构或监督劳动产品等,可以不适用GPA的有关规定。

透明度原则。在采取公开招标或者选择性招标采购时,受采购协议约束的商品或服务应当在制定的刊物上发表投标或邀请通知。

三、WTO《政府采购协定》的适用范围

GPA适用范围从政府采购的采购实体、采购内容、采购数量以及采购合同的类型四个方面进行规定。1.采购实体。在加入该协定时,各方应提供一份采购实体(即采购部门或组织)清单,归入协定的附件一。只有被归入清单的实体才受协议的约束,名单以外的其他政府部门的采购是不受限制的。GPA还规定,适用于“本协定所列实体的法律,法规和惯例。”,它的含义:属于根据本协议管辖的政府机构应按照GPA的要求制定本国法律:如果这些机构在过去已有相应的法律或规章,但其内容与本协议有矛盾,就应修改本国的规定,使之与GPA的规定相一致。2.采购内容。政府采购协定适用于货物,工程和服务项目的采购。政府在采购武器,弹药,军用物资等以国防和国家安全为目的所需要的物资时,可以不受政府采购协定的约束。另外,GPA允许缔约国为保护公共道德,秩序,安全,人类,动物或植物的生命和健康,知识产权利益等方面的产品采购措施,或为残疾人,慈善机构或犯人产品的采购而采取的措施。3.采购数额。GPA从以下四个层次分别对采购数额进行规定:第一,中央政府:中央政府实体采购货物和服务的数额是价值在13万特别提款权(SDR)或以上的合同。第二,地方政府:各国的标准不一,一般情况下,地方政府采购实体采购货物和服务的数额略高于中央一级采购实体。但总的来说应该是:地方政府实体采购的货物或服务超过20万特别提款权以上者,适用本协议。第三,公用事业单位:货物或服务的采购价值超过40万特别提款权以上者适用于本协定。第四,建筑合同的数额超过500万特别提款权以上者适用于本协定。4.采购合同的类型。从GPA的规定来看,它只是对采购合同的数额做了具体规定,GPA并没有对采购合同的类型做出限制,其范围非常广泛。

四、WTO《政府采购协定》的政府采购方式

根据GPA规定,政府采购可以采取四种方式,分别为公开招标、选择性招标、限制性招标和谈判采购。公开招标使用范围最广,也是透明度最大的一种方式;选择性招标是指在符合GPA第10条第3款的情况下,由采购实体邀请的供应商进行投标。在此过程中,采购实体在选择参加招标的供应商时应该遵循协议所要求的非歧视性原则,即各实体在与采购制度的有效实施相一致的情况应该最大程度邀请国内外供应商参加。限制性招标是允许采购实体和供应商单独联系并可以签订相关合同的采购方式。因为采购直接决定了与哪个供应商签订采购合同,所以对限制性招标协议做了比较严格的限制,第15条明确列举了10种可以采取限制性招标的情况。第四种是谈判采购。在招标过程中,有时需要招标人和投标人通过面对面的谈判来解决某些问题,而谈判的结果可能会损害其他投标者公平竞争的利益,因此对此种采购方式协议第14条对谈判的条件,内容和要求做了严格的限制,而且在谈判过程中不得对不同的供应商实行差别待遇。

参考文献:

[1] John Meredith Smith. Item Selection for Global Purchasing[J]. European Journal of Purchasing and Supply Management,1999,117～127

[2]潘 江:政府采购协议与中国政府采购[D].[硕士学位论文].北京:外交学院,2003

[3]任 际:政府采购协定的非歧视原则及其适用例外[J].法学研究,2005(6)