浅析《SPS协定》中的风险评估

提要为规范农产品国际贸易，乌拉圭谈判通过的《卫生和动植物检疫措施协议》（下称《SPS协定》）在保护人类、动植物生命健康方面的重要性日益突出。风险评估是该协定的一个重要内容，是成员方采取卫生与植物卫生措施（下称SPS措施）的基础。因此，为了发挥《SPS协定》在国际贸易中应有的作用，有必要对作为核心问题的风险评估进行全面系统的研究。

关键词：SPS协定；风险评估；科学证据

中图分类号：F7文献标识码：A

一、风险评估制度概述

（一）风险评估的含义。《SPS协议》即WTO《实施卫生与植物卫生措施协议》的简称，该协议是根据《农产品协议》第八部分而制定的，也是对关贸总协定第20条第2款的具体化。根据《SPS协议》的定义，“风险评估”的概念分为两种：对于来自于食品的风险，风险评估的定义是，评价食品、饮料或饲料中存在添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类或动物的健康产生潜在的不利影响。对于病虫害，风险评估的定义是，根据可能适用的卫生和检疫措施评价虫害或病害在进口成员领土内传入、定居或传播的可能性，及评价相关潜在的生物学后果和经济后果。具体来说，对来自食品的风险评估只要求对人类或动物健康的潜在负面影响进行评估，而对病虫害的评估要求则要高得多，它要求对疾病的进入、定居或传播的可能性以及相应的潜在的生物和经济后果进行评估。

（二）风险评估的特点。《SPS协定》中的风险评估体现出以下特点：

1、根据风险评估的定义，字面上可以将风险评估的过程看作是一个科学的、价值中立的过程。但实际上，风险评估由于其过程的复杂性、科学知识的不确定性以及方法技术的差异性，导致了这一过程在很多情况下并不完全是一个科学中立的过程。

2、在进行风险评估时，必须要考虑所有的风险。

3、风险评估常常是根据个案的具体情况而进行的。由于各国差异，《SPS协定》并没有规定对于来自不同成员的动植物产品采用统一的检验检疫标准。因此，进口方对于不同成员方出口产品所要求的标准是不同的，在具体采取风险评估时所要考虑的因素也是有差异的。

4、风险评估必须是具体的，不仅对类别或项目，而是对某一具体类型进行评估。同时，“风险评估既可以是对风险进行量化的评估，也可以是对风险的性质进行评估”。

二、《SPS协定》风险评估规则的动态效应

（一）风险评估应当考察的各项要素

1、科学证据要素是评估的核心。《SPS协定》第2条第2款要求SPS措施必须以科学原理为依据，如果没有充分的科学依据则不再实施。在风险评估中，最为重要的是“科学”原则，而科学原则具体化地体现为科学证据原则。科学证据原则构成了《SPS协定》最核心的义务，也是所有SPS争端共同关注的焦点。科学证据须满足某些限定性条件，以使其符合《SPS协定》在风险评估方面的规定及精神。主要的条件可以表述为以下特点：

（1）充分性。WTO成员方要实行植物检疫措施，应当有“充分的科学依据”，并且要“以科学原则为基础”。“充分”是一个关联概念，如它要求在植物检疫措施与科学之间存在足够的关联，即品种测试方法与科学证据之间存在“合理的或客观的联系”，否则则认为没有充分的科学依据。

（2）比例性。科学证据与SPS措施之间必须存在着一种客观的、合理的关联，是否存在这种关联必须依据个案的具体情况确定，包括此项措施的特征和科学证据的质量和数量，并且要求所采取的措施与能够提出的科学证据之间要有适当的比例，不应该根据较少的，或不甚重要的科学证据而采取较为严重的措施。

（3）具体性。作为风险评估所依据的科学证据要有具体性，证据要确实针对所存在的风险。必须对争议措施所涉特定风险进行评估，否则就表明其风险评估对所涉情况不是“十分明确的”。

（4）时间性。在判断一项风险评估是否符合第5.1条规定时，只应当根据风险评估做出时刻获得的证据来进行，而不应考虑风险评估做出后出现的科学证据。

2、科学证据以外的其他因素也具有相当的重要性。《SPS协议》第5条第2款列举了WTO成员国在风险评估中应当考虑的具体因素，包括可获得的科学证据；有关工序和生产方法；有关检查、抽样检验方法；特定病害或虫害的流行等等。在实践中，引起的问题主要是：在SPS协议中没有明确提及的因素，即所谓的“科学以外”的因素，如消费者关注、文化或道德偏好以及社会价值判断等，能否在WTO成员国确定一项风险是否存在时予以考虑。目前，根据案例分析的结论是肯定的。如在“荷尔蒙牛肉案”中，专家组认为，一项风险评估，是对资料和事实研究的科学审查，不是一项涉及由政治机构作出的社会价值判断的政策实践。其结论是：科学以外的因素不应在风险评估中予以考虑，而是应该在风险管理中予以考虑，即对风险可接受的水平和选择满足该水平的SPS措施而作出的决定。但是，上诉机构了专家组的这一结论，它认为《SPS协议》第5条第2款中列举了WTO成员在进行风险评估时应当考虑的因素，但这一列举不是一个“穷尽的”列举。在WTO成员国进行一项风险评估时，可以考虑该条款中未列举的因素。就条文来说，只规定了“应当”在风险评估中予以考虑的因素，而没有明确规定是否也能考虑其他因素，从“荷尔蒙牛肉案”上诉机构的这一结论可以看出，上诉机构对《SPS协定》第5条第2款作了扩大解释，即可以考虑其他的诸如消费者关注、社会价值判断等因素。但是，上诉机构的这一结论会不会冲击风险评估的科学性要求，会不会导致WTO成员尤其是发达国家对SPS措施的滥用，进而损及SPS协议的规范性和可预见性，这些问题仍有待反思与商榷，也值得发展中国家引起足够的警惕与注意。

（二）SPS措施与风险评估的关系。SPS措施是指《SPS协定》中规定的卫生与植物卫生措施。《SPS协定》第2条第1款规定，各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施，只要此类措施与本协定的规定不相抵触。该条规定了成员方采用SPS措施的目的，还规定了SPS措施所可以采取的表现形式，其范围很广，包括所有相关的法律、法令、法规、要求和程序，也特别指出了一些标准、方法、程序和要求等。成员方在制定SPS措施时经常必须要考虑进行风险评估，这一点在《SPS协定》中也有所体现。协定第3条第1款规定：“为在尽可能广泛的基础上协调卫生与植物卫生措施，各成员的卫生与植物卫生措施应根据现有的国际标准、指南或建议制定，除非本协定、特别是第3款中另有规定。”该条第3款是一个特殊的规定，指出了在符合一定的条件下，成员方可以采取更高水平的保护措施。同时，协定本身也对该条款中的“科学理由”做出了进一步的说明，且第3款中存在科学理由的情况下需要对有关风险的科学信息进行评估。“依照第5条第1款至第8款的有关规定确定卫生与植物卫生的保护水平”明确涉及到了风险评估的相关具体规则，更加是问题的核心。从协定中涉及风险评估进行的条款中可以看出，风险评估与SPS措施有着很密切的联系，《SPS协定》要求WTO成员方不仅要进行风险评估，而且WTO成员方必须将其最终采取的SPS措施基于该风险评估做出。

三、风险评估制度价值分析

（一）风险评估适用的缺陷及问题

1、风险评估的认定缺乏科学性。《SPS协定》第5.2条规定“在进行风险评估时，各成员应考虑可获得的科学证据”等，第2.2条要求SPS措施的实施必须具备充分的科学证据。然而，实践中对何为科学证据却不甚明了，对风险评估方法的科学性探讨也不明确，容易导致风险评估的认定缺乏科学性。

2、对风险评估应考虑的其他因素规定不严密。《SPS协定》以列举的方式在第5.2条和第5.3条中规定了风险评估应考虑的科学因素和经济因素，而对科学之外的因素尤其是社会因素是否应加以考虑并未明确，规定不够严密。风险评估若想达到真正科学的程度，就要综合考虑各方面因素。社会因素作为日益重要的一类因素，同样会影响到风险评估的科学性。仅评估理想条件下的风险显然对现实的指导是不充分的，应考虑在存在诸多影响因素的现实社会中风险存在的可能性。

3、风险评估认定的标准不统一。《SPS协定》第5.1条规定：“各成员应保证其卫生与植物卫生措施的制定以对人类、动物或植物的生命或健康所进行的、适合有关情况的风险评估为基础，同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术。”该条文在规定风险评估义务时不甚明了，导致适用时产生了问题。依其规定，各成员有保证其SPS措施的制定以风险评估为基础的义务，但如何保证并未做具体的程序性要求。实践中出现了履行最低程序性义务的做法，即成员在证明其已经履行了规定义务时，可提交在该SPS措施制定前或制定时已获得的证据。然而，由于第5.1条并未对此有明确规定，故导致在欧共体牛肉案中专家组和上诉机构对这一问题的结论大相径庭。专家组肯定了最低程序性义务，而上诉机构却认为只要成员的SPS措施与风险评估间存在实体上的合理及客观的关联即可，对程序性义务不做要求。在实体义务上，第5.1条的程序性义务不甚明了，实体性义务也存在认定标准上的不统一。各成员不亲自进行风险评估，如果其他成员或国际组织的风险评估也与其SPS措施存在合理及客观的联系，则该措施也被视为合法。

（二）《SPS协定》下风险评估制度的完善

1、确保风险评估认定的科学性。对于风险评估认定的非主流科学观点，只要是基于特定时期由有资格的受尊重的渠道提供，其本身是对人类及动植物生命健康所做的负责任的科学观点，则采纳此种观点并无不可。另外，对于定量风险评估与定性风险评估，从实践来看，两种风险评估方法均具有科学性，可以分别适用或两者结合适用。

2、明确风险评估考虑的因素。对于在进行风险评估的过程中应考虑的因素，欧共体牛肉案的上诉机构的报告中指出第5.2条的列举并非一个穷尽性的清单。从《SPS协定》的性质来看，它是约束各成员政府行为的多边国际条约，其实质是对政府的授权和限权的规定，所以应严格将政府行为限制在法律明文规定的范围之内。因此，在WTO框架下对风险评估应考虑的因素应做出明确的解释或进一步规定，将非科学性因素加以排除，保障风险评估本身的科学性。

3、明确风险评估义务。明确风险评估义务，首先应明确风险评估的实体性义务，明确SPS措施与风险评估间的关系。明确风险评估义务，还应明确风险评估的最低程序性义务。最低程序性义务实际上保证了风险评估是在SPS措施制定和实施时做出。由最低程序性义务导致的成员方的举证责任制度也应加强。无论是实体性义务还是程序性义务，都应明确风险评估是制定SPS措施时必须依据的基础，一项措施要成为正当的SPS措施，必须以科学的风险评估为基础做出。

（作者单位：河北经贸大学研究生学院）

主要参考文献：

[1]叶佐林.WTO《SPS协议》中的风险评估问题.南方农村，2004.3.

[2]段小松.SPS协定风险评估规则探析.商场现代化，2009.2.

[3]郦燕冰.论《SPS协议》的风险评估问题.法制与社会，2008.8.