精益政府:政府治理的变革创新

〔摘要〕 在政府治理行为中启动精益变革，美国环境保护署要求各部门采用精益创业的循环模型，即确定“价值观念” 设计“最小可行性产品” 汇总用户数据。精益流程改进是精益政府变革的中心任务，前提是对现存问题定位，方法是“先创建后投入”，最后进入具体流程精益化实操阶段。敏捷开发工程是精益化最重要的保障，它强调第一时间发现问题以将开发失误可能造成的浪费降至最低。美国环境保护署精益政府变革对于我国政府治理现代化具有重大借鉴意义，如其所使用的精益管理工具、信息技术对于我国精益政府建设都有重要的参考价值，在精益文化、精益精神层面的变革上需引起我国政府的高度重视，它还仅是一场政府治理渐进性的变革，注重各级政府“非公共产品生产或供给领域”的精益化。

〔关键词〕 精益政府，政府治理工具，变革创新，美国环境保护署

〔中图分类号〕D523 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0082-04

精益政府（Lean Government）变革是近几年西方发达国家政府治理关注的重点。精益政府指应用精益生产原则和方法以辨识并实现最为高效、最为有价值的途径，指导政府公共服务提供行为。塞尔兹尼克曾指出：“人类追求的理想不是过于庞大的政府……相反，理想状态是老练的政府，侧重实际条件和共同体需要的政府。” 〔1 〕8简而言之，精益政府即是对如何建设“老练的”政府、体现公共价值政府的新思考，它应用精益中的原则和方法，识别和实施最高效的、增值的流程方式来提供政府服务。政府机构已经发现，精益方法可以使它们更好地理解机构内所有的过程是如何工作的，有助于快速地识别和实施改进，并建立一种持续改进的文化。当前，精益政府变革在西方发达国家已成潮流，尤其是在美国，各州政府都已开始关注政府的精益化变革，爱荷华、明尼苏达、康涅狄格等州已经开始执行了“精益政府”计划，威斯康辛州也于2012年5月发起了“第66号行政命令”，即《关于威斯康辛州“精益政府”的计划》，并在政府各部门精益实践中获得了良好效果。在美国联邦层面，美国环境保护署（EPA）及其下属部门的精益变革取得了一定进展，它在《精益政府方法指南》《精益政府指标指南》《精益政府项目调查指南》等文件基础上，于2015年7月9日《EPA精益政府倡议：如何复制精益的成功》，在环境保护署各部门发起精益政府变革，并提供相应精益管理变革经验。进而，美国环境保护署于2015年12月《精益、IT工具箱》，向环保署各部门全面总结和推广政府精益管理。美国环境保护署从企业精益管理经验出发，研究并采纳了精益管理工具中各部门最为适用的具体方法，从政府精益创业、精益流程改进模式和敏捷开发工程三方面入手，将精益政府从理论转向了具体的实践变革。关注美国环境保护署所引入政府治理的种种精益管理工具，学习其精益政府变革的经验，对于我国政府进一步推进“简政放权”“加强监管”“优化服务”改革，提升我国政府公共服务供给的质量与效率是大有裨益的。

一、美国环境保护署的政府精益创业循环模型

在政府治理行为中启动精益变革，美国环境保护署要求各部门采用精益创业的循环模型（图1），对环境保护署当前各具体工作进行细致分析。

精益创业是由美国学者埃里克・莱斯开发的一套管理方法，它可以使新项目利用“常常迷失在项目管理中”的创新行为，迅速越过探索和创建的过程。具体而言，精益创业理论的核心在于精益创业循环，此循环包括三大步骤：第一步，确定“价值观念”，即“识别潜在产品或服务的价值”，并聚焦“我们试图解决的问题是什么”“提供什么价值”“最关键的设想和假设是什么，其中又有哪些是不确定的”等几个问题。第二步，通过对价值观念的识别和确立，设计“最小可行性产品”，即设计一些产品雏形并推向市场，最初的最小可行性产品很可能只是通过书面或个人沟通向顾客介绍产品概念，通过顾客反馈加以改进。设计最小可行性产品将充分考虑对产品使用和满意度的“持续习得”和“反馈”，目的在于围绕客观实际与顾客建立稳定的联系。第三步，汇总用户数据，即通过测量产品使用者的相关数据，对用户的反馈情况进行评估，聚焦“用户是否认可现有问题和价值” “我们学到的哪些东西是对用户真正重要的” “哪些可以得到用户认可并最起码不会招致抵制” “用户反馈是否建议重新考虑整体产品或项目的设想”等问题，从中对“最小可行性产品”进行反思，并对“关于产品价值的理念”进行修正，完成一次精益创业循环。精益创业循环方法即是如此不断设计最小可行性产品、不断从顾客反馈中反思价值，最终设计出价值最大的产品，取得高效业绩。

精益创业方法不同于以往某些企业或公共部门使用的精益流程改进方法，尤其是对于公众态度不确定性较高、风险较大的公共产品，精益创业方法的引入十分必要。比如在可能引发邻避式冲突的公共工程决策过程中，多轮最小可行性产品信息反馈将大幅降低工作风险，提高公众满意度。运用精益创业循环方法，美国环境保护署将环境治理领域公众所关心的议题厘清摸透，对于公众所需要的全新的、有必要彻底重新设计的或公众态度不确定性比较高的公共产品，通过最小可行性产品的公众意向摸底进行价值和重要性排序，由此不断循环，指导美国环境保护署整体的精益变革。此外，精益创业方法同样关注于管理技术方面的文化转变，从“线性”的管理文化转为“循环性”的管理文化。因此，美国环境保护署引入精益创业循环同样为更深层的精益变革提前肃清了部分文化障碍，在部门内部逐渐培养起公民意愿导向的、步步精益推进的循环式经验学习氛围。

二、美国环境保护署的精益流程改进模式

精益流程改进是精益政府变革的中心任务。在探索精益流程改进方面，基于精益管理的基本价值流图析之上，美国环境保护署提出了多种问题解决思路，希望以此倡议各部门选用最合适的精益工具以推进精益政府变革。

第一，对现存问题的定位是流程改进的开端。在定义当前政府治理工作的问题时，美国环境保护署对引入问题解决过程模型持保留态度，即通过“问题是什么”“如何处理”“哪些流程需变革”的逻辑思路进行变革，这种方法在精益政府变革中不应提倡。美国环境保护署指出，这种迅速跳跃至“问题处理”阶段的逻辑，将使政府忽视掉一些不太棘手的问题，诱使政府在本应直接去掉的流程方面投入过度的资源加以变革，造成更加难以消除的浪费。所以，深入认识问题本质，对具体问题进行具体分析，必须关注“识别核心问题” “明确需改进的流程” “确定量化目标”三个方面，以便抓住关键、核心、可操作的问题，找到“牵一发而动全身”的有利突破口，为精益变革的实操打下基础。

第二，“先创建后投入”的方法是政府精益流程改进的关键。在画出当前政府价值流图、确定需持续改进的政府工作流程，并对政府公共价值流的“未来状态”作出初步规划之后，必须对潜在的问题解决和精益变革方案进行优先性排序，分析每个精益变革可选项的优劣性，找出最佳践行选项，搭建变革框架。在此，美国环境保护署推广运用“影响度―困难度”矩阵分析，希望各下属部门能以此为基础，“先创建后投入”，最大化降低精益变革风险。

“影响度―困难度”矩阵是在横轴“影响度”和纵轴“困难度”的框架下划分出影响度、困难度高低不等的四个象限，以分析精益变革备选方案的可行性。其中，“高影响―低困难”是最优象限，在此象限内的变革选项或方案将优先进行，而“低影响―高困难”象限内的选择则需要从变革开端即做好思想准备，在更长远的考虑中加以具体安排。在将这一切都提前规划好之后，投入阶段的工作将会变得更为顺畅。

第三，在确定精益政府变革任务的先后顺序之后，进入具体流程精益化实操阶段。其中，最为重要、最具决定性意义的是持续地跟踪管理精益政府各流程的工作，在变革行为“冻结期”监督精益流程的逐步稳定化。美国环境保护署在跟踪管理工作中向各部门推介企业管理中业已成熟的“看板图”管理方法，希望将这种在企业管理中获得广泛成功的管理工具引入各下属部门日常精益工作中。美国环境保护署对此作出了具体要求：指派一位政府具体精益项目的管理者跟踪管理工作项目，以简短的周会形式布置工作并矫正失误，并采用“看板图”等跟踪管理办法，对项目进行跟进，不断推进精益化。 “看板图”可将一个精益变革小组的工作完全“可视化”，将精益变革过程中的“任务”“缺陷”“特征”呈现出来，尤其关注以“用户故事” （User Story）①管理整个项目，精益整个公共产品生产、投送、服务的流程，提高公众满意度。

总体上看，美国环境保护署的精益流程改进模式将企业精益思想、精益管理的具体可引用于公共服务的工具全面引入政府工作流程改进之中，强调以公众体验为标准，从流程本身出发寻找持续精益的变革方法。除了上述所提到的几种精益流程改进工具，美国环境保护署在《精益、IT工具箱》中对政府各部门整体精益管理进行了详细的工作安排，每一阶段的工作重点和注意事项也做了细致交代，基本将其精益流程改进工作做了完整布置。

三、美国环境保护署的敏捷开发工程

如果说美国环境保护署精益创业和精益流程改进模式是其精益政府变革的重要思路和工具，那么IT技术则是其精益化最重要的保障。所谓敏捷开发，即应对快速变化需求的一种软件开发能力，相比较传统软件开发工程，它更强调团队紧密协作、面对面沟通，更注重软件开发中人的作用。敏捷开发具有时限性、循环迭代性和服务指向性的特点，其核心理念是使政府服务的软件开发赶上公众需求变化的速度，随时随地根据公众需求制定改进方案。

相比较“瀑布式方法”（the Waterfall Method），敏捷开发的迭代性更具优势。敏捷开发流程强调随时跟随公众需求沿着“设计、开发、检测、需求反馈、再设计……”的流程循环滚动发展公共服务IT技术，第一时间发现问题以将开发失误可能造成的浪费降至最低。美国环境保护署首席技术官格雷格・戈德布特曾指出，“没有对价值认识的敏捷开发，那就仅仅是IT工作者没头苍蝇似的循环”。短周期的公众需求反馈和技术开发的回应要求所有政府敏捷开发工作者对公共价值有清晰的认识，政府精益IT技术更加聚焦公共价值，更具有即时的回应性。

实际上，对政府公共产品和公共IT软件的敏捷开发是美国环境保护署应对风险社会、高速发展变化环境的有效举措，敏捷开发可以有效回应公共产品和服务的难以计划性和未来效果的不可预期性，进一步将政府对公共产品和服务的计划性生产行为降至最低，充分发挥公共价值和社会公众需求对公共资源配置的基础性作用。从这一点说，敏捷开发工程乃至美国环境保护署整个精益政府变革计划都是一种“企业家政府”的深层探索。

美国环境保护署几年来的精益政府变革已经取得非常可观的成效，在威斯康辛州自然资源部门、康涅狄格州能源和环境保护部、爱荷华州自然资源部等几个试点部门精益变革实践中，积累了大量精益政府变革经验，将精益思想与精益管理方法引入政府治理已被证明是切实可行的。其中，康涅狄格州能源和环境保护部在2013年的报告中指出，比较推行精益管理前后政府工作，各项服务平均节约时间达到了惊人的74%；爱荷华州自然资源部在近几年精益政府变革方面也取得了较大成就，各项精益项目均取得了不错的进展：“空气质量综合许可审批”所需工作日由改进前的214天缩短至改进后的180天，“空气质量新源工程许可审批”由62天缩短至6天，“动物饲养工程许可审批”由66天缩短至36天，“洁净水资源建设工程许可审批”由28个月缩短至4.5个月，“垃圾填埋许可审批”由187天缩短至30天，“国家污水排放控制系统污水处理许可”由425天缩短至15天 〔2 〕。

四、结论与启示

美国环境保护署精益政府变革计划是一套比较完整的政府治理改革方案，其具体精益工具也从政府精益创业、精益流程改进模式和敏捷开发工程三方面很好地回应了精益思想从定义价值、价值流顺畅流动、依靠客户需求拉动、不断改善并追求尽善尽美的精益原则，把思想理论与精益政府实践真正有效连接起来。美国环境保护署精益政府变革对于我国政府治理现代化具有重大意义，究其重点，包括以下几个方面：

第一，就美国环境保护署所引入的几种重要精益管理工具而言，对于我国精益政府建设都有重要的参考价值。精益创业方法对应对当前我国公共产品决策、生产与供给所面临的越来越多的不确定性意义重大。实际上，精益创业方法是专门应对风险的管理，其基础在于通过政府部门与社会公众的多轮循环沟通，找到最有价值的公共产品在生产供给过程中最大的风险因素，有助于我国政府更加精准地向社会公众提供有效的公共产品服务。精益流程改进模式建立在各种成熟的精益流程改善工具基础之上，美国环境保护署精益变革所倡导的认识问题的逻辑、“先创建后投入”的方法对于我国精益政府变革降低成本风险是有借鉴价值的，而“看板图”管理及其他流程改进方法可以在今后的研究中逐步试点借鉴应用，以便提升我国政府公共产品和服务生产供给的效率。敏捷开发工程回应的是精益思想对于“持续改善”的要求，在敏捷开发循环中，我国政府可以不断依据社会公众需求改善公共产品的生产速率和质量，最大限度地提升我国政府的公共性和回应性。

第二，信息技术是政府精益变革的技术基础和政府流程再造的精益工具，对我国精益政府建设有重要作用。毫无疑问，信息技术在美国各级政府精益变革中扮演了极其重要的角色，IT的引入也是美国环境保护署精益变革给予我们的重要启示。在政府治理数字化、网络化发展越来越快的当代，全力推进政府治理电子化、网络化发展是提升我国政府公共服务效能的关键。政务网络的发展不仅连接着政府各个办事部门，同时也连接着政府与社会公众，为公共产品的需求和供给提供了高效的路径。如在我国电子政务大厅的建设方面，即可借鉴美国环境保护署精益政府变革经验，研究推进敏捷开发工程，提高电子政务、公共产品服务各种软件的针对性，优化服务的各项性能，及时回应社会需求。

第三，在政府精益变革的工具层面美国环境保护署已做到极致，而在精益文化、精益精神层面的变革上则需引起我国政府的高度重视。客观上讲，在精益政府治理工具的引入和创新方面，包括美国环境保护署在内的美国各政府部门已作出卓越的探索，企业管理中久负盛名的多种精益管理工具经过改造发展均成功运用于政府部门。不过，在借鉴其精益工具过程中，我国政府切不可忽略精益工具可在政府部门高效运用的潜在前提，尤其应当重视精益文化、精益精神在美国各级政府中的作用。美国各级政府均非常关注精益文化的培养，麦肯锡咨询公司于2012年就指出，公共部门变革最重要的驱动力源于能力素质与文化。不过，从美国环境保护署等部门具体的精益实践中可以看出，在部门精益文化方面主要聚焦于部门职员工作满意度和精益管理培训两方面，而对于精益精神则没有提及。究其原因，可能在于具体的文化与相应的公务员职业精神在美国已不必做特别说明，宗教和社会伦理的成熟对精益工作精神的塑造也起到了巨大的推动作用。但对于我国而言，基层政府工作人员“工匠精神”、精益精神的培育应当在进一步研究中高度重视，敬业专注工作精神的培育和精益文化环境的变革更需要一定的时间来完成。

第四，精益政府变革还仅是一场政府治理渐进性的变革，从各个方面来看都是如此，我国精益政府建设应对此有清醒认识。美国环境保护署所倡导的各种精益工具在其选择上均非常注重工具的适用性和如此带来变革的阻力强度。比如精益创业和敏捷开发工程的运用，都要求政府不断回应公众需求，最大化降低变革风险，这些努力为美国环境保护署精益政府变革贴上了“稳健”的标签。在对精益思想、精益方法的理解和对精益政府变革的侧重点上，美国环境保护署也着重强调了精益政府变革的“边界”问题，认为“精益方法的目的在于重新审视全流程，但精益并不改变监管性的、法令性的或其他法律规定” 〔3 〕，即在不改变法律规则的前提下，在具体操作层面进行持续改善，这种限定既可聚焦关键问题，也降低了改革的阻力。我们可以认为这种选择是对精益政府变革战术层面的安排，其目的在于更顺畅地推动变革，这种渐进的、不涉及敏感领域的变革选择对于我国当前正在推进的“简政放权”“加强监管”“优化服务”改革无疑具有借鉴作用，对以后我国政府各项改革也有重要意义。

第五，精益管理在我国政府中的运用绝不能仅停留在公共产品和服务的生产供给层面，各级政府“非公共产品生产或供给领域”的精益化是下一步精益变革的关注重点。毫无疑问，“精益管理方法适用性很广，它可以在从政府规章制定到补助和合同履行的任何流程改善中发挥作用” 〔3 〕 。既然精益管理可以胜任政府治理广泛的领域，那么，在政府公共产品和服务的生产供给部门取得较大成效后，下一步更大幅度推进政府精益化、降低更多公共价值浪费的领域就应当聚焦于政府非公共产品生产、供给领域的办公场所。鲍・凯特和德鲁・劳克尔在对企业非生产领域精益化研究中指出，“我们发现，提高企业生产率的绝大多数改善机会都存在于生产车间外部的非生产领域，而这些领域的人仍不理解或不愿接受精益的思想和方法” 〔4 〕1 。那么，在我国政府“非生产”的办公领域是否应当探索精益化变革，以追求更大的精益成效，应当是我国政府今后在填补精益政府理论与实践探索空白、推进政府精益化变革、超越西方发达国家政府精益变革领域上所必须关注的重点。

注 释

①用户通过系统完成一个有价值的目标，这样的过程就叫“用户案例” （user case）或者“用户故事” （user story）。以“用户故事”管理政府工作流程，即从用户的角度来描述用户渴望得到的功能，有助于优化公共服务或精简“无价值”工作。

参考文献：

〔1〕菲利普・塞尔兹尼克. 社群主义的说服力〔M〕. 上海：上海世纪集团，2009.

〔2〕 US Environmental Protection Agency.Lean Initiatives at State Environmental Agencies：Iowa Department of Natural Resources Lean Six Sigma Business Process Improvement Initiative〔EB/OL〕. https：//www.epa.gov/lean/lean-initiatives-state-environmental-agencies-iowa-department-natural-resources-lean-six-sigma#iowa.

〔3〕 US Environmental Protection Agency. About Lean Government〔EB/OL〕. https：//www.epa.gov/lean/about-lean-government.

〔4〕鲍・凯特，德鲁・劳克尔. 精益办公价值流：管理和办公过程价值流图析〔M〕. 张晓光，谢安平，译.北京：中国财政经济出版社，2012.