旧城更新发展模式和难点研究的文献研究

摘 要：旧城更新、房屋拆迁历来是社会经济和城市发展的焦点。由于房屋拆迁关系到城市和地区的总体发展，又涉及到相关利益群体的切身利益，其更新模式和焦点问题值得社会、经济领域进行深入研究。通过对旧城更新的定义、模式和焦点进行文献研究，以期为我国的旧区改造、动迁拆工作提供有价值的资料借鉴。

关键词：旧城更新；动拆迁；旧区改造

中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）22-0124-03

一、旧城更新的定义讨论

旧区改造、动拆迁在国外称之为旧城改造或旧城更新。国外关于旧城改造和旧城更新的理论研究很多以英、德、美等西方发达国家为典型。正如国家城市的发展规律一般，发达国家的城市比发展中国家在旧城更新上的发展同样更早。譬如，英国的城市化发展始于工业革命时期，美国开始于19世纪30年代的经济危机时期（Eisner S，1993）。而绝大多数第三世界国家城市化进程是从19世纪50年代开始才有较快发展（McAuslan P.，1985）。

“旧城更新”一词最早由美国Eisenhower的顾问委员会在1954年的时候首先提出，同年，“旧城更新”这一概念被正式列入美国住房法规之中（Bussink，1985）。

城市更新的内涵分为广义和狭义两种，广义的旧城更新是为了改善诸如卫生设施缺乏、公共交通不足、城主居住房屋破旧、基础设施不完善，城市用地规划不合理等复杂的城市问题，从社会、文化、经济、卫生及物质空间等方面进行干预（Britannica E Ed，1994）。

由于旧城更新涉及范围相对较广，所以依然没有一个世界公认的标准定义。而是出于因地制宜、因人而异的原因各有各的理解。不过，随着时间的推移和社会的发展，它还是逐步经历了从狭义到广义的过程。

最初的狭义理解仅仅是将旧城更新放置入在物质空间规划和住房政策的领域。旧城更新只是为了修复破旧衰败的城市物质构件，使它们依然符合现代城市的居住功能（Buissink）。相关研究通过把旧城更新所包含的一系列建造行为罗列出来并加以解释。可以将城市更新狭义地理解为一系列建造行为，这些建造行为具体包括拆除重建、调整建筑内部结构、大面积修缮和小块修复。

为了重建、改善、修复、维护或拆除已有建筑，政府采取一系列用于社会、经济、文化、规划建设等领域的系统性的干预，使人们的居住标准达到政府的规定（Metselaar，1992）。这个理解不仅把旧城更新定义为传统的物质空间规划、住房政策以及建设领域的一部分，并将旧城更新归到一个更大的社会、经济、文化等多领域背景。与Couch之前提出的定义相比，这个定义具有更大的广泛性，它表现为其所针对的研究对象不单单是传统理解上的大城市、大城镇，同时也包括了乡村、小镇和集镇。

中国人口多，土地广，因国土性质不同，各地区的旧改也有城乡差异。上海的城市发展节奏领先于全国其他省份地区，其旧改形式主要分为“拆除”“改造”“保留”三种。“拆除”就是将建筑物全部拆除，不再保留原有的居住街区等；“改造”主要是指旧住房综合改造，如成套改造、平改坡、三统一等；“保留”则是将历史保护建筑进行重点保留，并且展开保护性的修缮改造。

二、旧城改造的模式研究

城市更新是西方发达国家旧住宅区改造工程的首要工作，其基本形式为：维护性开发、整治性开发和重建性开发，这三种基本模式与上海的“拆除”“改造”“保留”有异曲同工之处。

在西方，在不同的时期发展背景下，面对不同的城市问题，就采用了不同的应对手段来解决旧城更新问题，并且这些方法和手段都对应各个时期，呈现多样化的特征。贫民窟清理、大范围地推倒拆除、城市土地互相置换不同于开发新区、内城更新；地区更新、区域转型不同于文化复兴和经济复兴。它们的特点有的大相径庭，有的大体相似，效果显著的值得研究与借鉴。

不同阶段的改造政策有不同的针对性和偏向性。世界上普遍出现的旧住房改造政策主要有以下三方面：

一是结合城市住房、经济布局的总体规划。在旧区改造的规划中，结合地区的总体规划和用途，重视功能性的建设，注重住宅和地区的产业转型互相照应。英、美、德等发达国家，都十分注重这方面的研究和探索。

二是重视法律法规的制定与完善。西方国家和地区的政府将旧区改造、旧城更新列入立法范围，以法律的形式规范旧城更新工作，在不同的时期，住房法律法规都有所不同，不断完善，与时俱进。并且，这些法律法规也体现在城市发展规划中。

三是明确旧城更新的执行标准。对旧城更新中的新旧界定、面积认定和改造方案等，都有十分明确的参考标准，这些标准体系十分完善，从国家层面到地区部门层面都十分清晰。

“十一五”之后，中国城市代表上海，开始呈现以下特点：改造速度由趋缓到加速、改造水平有低级到成熟、矛盾化解由依靠人到依靠体制机制、政策支持由窘境到优境。

三、旧城更新的焦点研究

每个国家的城市化进程都大多相似，但是，中国旧城更新出现的原因不同于其他发展中国家。例如，Leaf谈到“如果说人们对第三世界国家的传统理念是：到处充斥着尖锐的社会经济矛盾以及由低收入人群和大量居住在贫民窟或棚户区的贫民所引起的空间的分化。那么中国城市绝对不属于这类情况，虽然中国城市人均居住空间和质量较低，但是直到现在，由市场经济所引起的空间不均衡性以及差异程度也要远低于其他发展中国家（Leaf M，1995）。

中国由于国家发展战略的原因，经济、文化、社会发展都比较晚，旧城更新的发展亦然。改革开放初期，旧区改造的研究主要集中在保护历史遗留文化古城上，直到20世纪80年代末，旧城更新才成为沿海地区城市建设的经济手段，学术界也才开始研究这一课题。而当时的研究主要都是针对旧城更新本身的技术操作细节和项目实施方式，重点集中在资金来源、安置方式、土地规划、实现再生产等问题上（Wang Y.1994）。直到1989年的《中国城市规划法》颁布，旧城更新才作为规划术语正式出现在官方文件中。中国的旧城更新经历了从一味的全拆重建到局部拆建和有系统的逐步修复相结合的过渡。之后，北京、上海等大城市开始对旧区改造进行研究并实施项目。

关于旧区改造的形势分析主要围绕经济和房地产市场形势、社会形势和政策环境展开。房价对旧改的影响十分明显。从社会形势分析，旧区改造存在两重性（徐勇民，2010）。首先，旧改是为了改善人民居住条件、构建和谐社会的民生工程。为了老百姓的安居工程，必须加快推进旧区改造，使更多的群众从中获益。其次，在全面推进旧改的同时，也要重视拆迁问题引发的矛盾和纠纷，认真做好等社会维稳工作。从政策角度分析，在推进旧区改造的过程中，要不断完善各项机制，做好征询工作，严格落实房屋拆迁补偿安置方式，进一步规范房屋拆迁征收行为，注重专业队伍和工作人员的培养。

民生问题已经成为现代社会建设的一个核心问题，城市改造是推动城市发展的重要途径，改造中的民生问题也日益凸显。大拆大建，盲目追求“经济效益”和“形象工程”，使一些历史文化区域迅速消失，同时，也引发了拆迁矛盾，社会网络割裂等大量社会问题（李强，2012）。

现有的文献研究总结了一些旧区改造中的主要问题，突出问题包括：首先是拆迁推进的工作难度大，供地计划难以落实，推进基地不能按时收尾，甚至中途停滞；一些地方旧改的资金、房源压力大，特别是房源地配套设施建设资金不足。其次是动迁工作中的交流沟通障碍，双方获得信息的渠道不同，造成彼此信息不对称。最后是监督机制不完善，依法行政不严格，既无法保证质量，又做不到公平公正，侵害了被拆迁人的根本权益和基本利益。

也有观点认为，上海针对旧区改造工作还有一些难点和问题还没有妥善解决，主要表现在：旧区改造资金压力巨大，旧区改造方式单一，拆迁安置房源紧缺且安置基地配套不够完善（徐勇民，2010）。房价的快速上涨导致了拆迁成本的不断提升（徐勇民，2010）。

综合一些国内的现有研究，城市发展有一个巨大的瓶颈：一方面，旧城拆迁改造速度快、规模大、范围广，取得了显著的社会经济效益，提升和改善了城市功能，推动了城市建设的步伐，居民迫切期待旧改，要求加快旧区改造的节奏，从而使更多的人享受旧改的成果；另一方面，却是拆迁成本的不断提高所导致的入不敷出，难以维系。被拆迁地区对旧区改造的呼声和要求都越来越高，对城市发展的关注度也越来越高，动迁矛盾频频发生严重威胁到了社会的和谐稳定，也对政府的公信力提出了巨大的挑战（毕士杰，2009）。针对旧改过程中出现的问题，现有学者探索了有效的旧城更新方式。该留的留，该拆的拆；拆留合并的，制定最佳方案。

四、小结

通过对旧城改造的定义讨论、模式研究及焦点研究，结合本文的主旨，可以得到以下几点启示：

第一，旧区改造是全世界为了改善复杂城市问题普遍面临的发展课题。由于西方发达国家发展和研究起步较早，在操作模式上可以使我们有所借鉴。但由于国情、地情的不同，也不可照搬照抄，应当结合自身特点，分析自身矛盾，取其精华、去其糟粕。

第二，旧城更新所包含的物质空间行为是普遍相似地。国外的“维修”“改进”“小块修复”“大面积修缮”“调整建筑内部结构”“全部拆除”与我国的“拆”“改”“留”大致异曲同工，体现在“旧区改造动拆迁”“旧小区成套改造”上非常明显。故而，其技术和政策层面的研究值得借鉴。

第三，旧区改造的研究模式还是要以人为本，因地制宜。国外模式主要基于法律法规的完善，我们的旧改工作主要靠政策支持，从行政手段到法治手段需要一个过程，虽然是终极目标，但不可一蹴而就，要充分考虑到改造水平的局限性和矛盾化解的困难性与复杂性。

第四，当前的旧城更新研究除了技术和物质空间上的进展，同时还将研究目光投射在了社会、经济、政策等领域。上述研究，对整个旧城更新、旧区改造进行了一定程度的概要，在速度和水平上，旧改都在飞速、稳步发展，但是在矛盾分析、问题研究、长效管理上，仍然研究不足，且确实存在。

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