中国旅游政策供需矛盾及未来重点领域

一、需求与供给两方面的变化对旅游政策提出新的需求

在不同的社会发展阶段，旅游业需求水平和供给能力会呈现出不同的特征，对旅游政策的需求也会有所不同。近年来，中国旅游业正处于转型时期，面临新环境和新机遇，出现新趋势和新动向，也产生了新问题和新挑战。从需求方面来看，旅游市场格局发生了结构性变化，表现在以下几个方面：第一，国民旅游兴起，取代入境旅游成为最重要的市场；第二，中国公民出境旅游兴起，出境消费增长很快，成为全球最大的出境旅游消费国，而入境旅游增长缓慢，成为旅游贸易逆差国；第三，度假旅游需求总量逐渐超过观光旅游，上升为国民旅游需求的主流类型；第四，市场逐渐细分，一些新兴旅游市场，如老年旅游市场、儿童旅游市场、青年学生旅游市场逐渐形成规模。从供给方面来看，旅游产业领域也发生了重大变化，产业覆盖领域扩大，产业边界不断拓展，产业融合不断深化，旅游新业态不断涌现。出现了旅游地产、旅游营地、自驾车、网络商等新产业形态及新兴产业组织，一批基于互联网的旅游服务提供商，如携程、途牛等类型的旅游企业开始崛起。传统的旅游企业，经过30年的发展，成长出了一批具有一定竞争力的旅游企业，这批旅游企业要求打破传统区域壁垒，跨地区开展经营活动，一些经营状况好的企业还要求“走出去”开展跨国经营。

在这样的背景下，旅游生产力的发展对旅游政策提出了新的需求。未来的旅游产业政策必须围绕旅游需求和供给的矛盾，适应旅游生产力发展的需要。

二、当前中国旅游政策的供需矛盾

首先，产业发展的迫切性与政策供给的滞后性之间的矛盾。一般来说，在旅游市场上，首先是旅游需求发生变化，旅游企业根据需求状况调整生产，使得产业经营内容、产业构成发生变化，管理部门根据供需双方的变化，调整旅游政策。然而，现实中旅游需求的变动并非一蹴而就，产业供给的调整也需要相当的时间，管理部门收集供需双方信息、论证旅游政策需求、制定出台旅游政策更需要相当的时间，导致旅游政策供给滞后。进入新世纪，中国旅游需求呈现多元化趋势，度假旅游需求开始逐渐超过观光旅游需求，上升为主流。自驾游、自助游、深度游等形式也正逐渐成为重要的旅游方式。适应以度假游为代表的旅游方式的新型旅游企业正如雨后春笋般成长起来。然而，长期以来，我国的旅游制度与政策设计是以观光旅游为核心的，我们有A级景区评定制度、旅行社管理条例、星级酒店评定制度，却没有与度假旅游相对应的各类度假地评定制度、旅游商管理条例和主题度假酒店评定制度。此外，中国旅游市场需求早已由入境旅游为主转向国内旅游为主体，但旅游政策导向依然对入境旅游重视有余，对国内旅游关注不足。面对近几年蓬勃发展的在线旅游，管理部门的监管政策不能及时跟进，导致在线旅游至今仍很大程度上游离于旅游管理之外。

其次，旅游行业的系统性与政策供给的分散性之间的矛盾。表现在两方面：一方面，旅游政策的制定分散在相关诸多部门，不同部门在制定旅游政策时，往往站在本部门的视角，忽视旅游发展的系统性，所制定的政策体现出较强的分散性，这在一定程度上抑制了旅游业的发展。例如，国家风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园等部级自然风景区分别由不同的部委授予和管理，往往造成一个景区多个牌匾、管理标准不一，甚至互相冲突的局面。另一方面，旅游业在空间上是以行政区域为核心的，各个行政区域都以自身区域利益为本位，进行相应的政策供给。这导致了区域之间的重复建设和同质化竞争，区域旅游合作难以推进。

再次，相当一部分旅游政策违背市场规律。市场规律在很大程度上支配着旅游产业的运行，这要求制定旅游政策时，必须尊重市场规律，但我国近年来出台的一些政策，还存在不按市场供求规律办事的问题。例如，我国旅游需求长期受到休假时间的限制而不能得到满足，“十一”黄金周则是需求释放的重要出口，这本来就会对旅游景区、道路交通等的运营造成巨大的压力，且使游客体验水平降低，需要制定政策去舒缓需求压力。然而，我国却推出了高速公路免费、景区景点门票降价的优惠促销政策，最终导致了高速公路拥堵、景区拥堵等一系列不良事件的发生，游客并没能从这样的“政策”中真正获益。

最后，旅游市场失灵与旅游公共政策不足之间的矛盾。旅游业具有正、负两方面的外部性，会产生一系列产业之外的影响。单纯从产业的角度考虑旅游，往往会使无序开发、资源破坏、目的地物价上涨、原住民生活被打扰等一系列负外部性问题无法解决；同时，也使城市形象营造、文化传播、促进相关行业发展等正外部性得不到认同和支持。因为市场主体不会从正外部性中受益，也不需为负外部性负责，导致了社会总效益的降低，产生市场失灵问题，这就需要通过旅游公共政策，运用激励与约束机制使受益者共同为正外部性努力，并为负外部性负责。然而，目前这样的旅游公共政策是缺位的。

三、未来中国旅游政策的重点领域

面对不断变化的形势，国务院及有关部门近年来制定了一系列相关政策，旨在促进和保障旅游业的健康发展。2009年国务院下发了《国务院关于加快发展旅游业的意见》，2012年出台了《国民旅游休闲纲要》，2013年4月颁布了《旅游法》，2013年9月下发了《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》。这些宏观政策明确了未来一段时间旅游业的发展方向、原则和目标，为运行层面旅游政策制定打下了基础。旅游运行政策主要包括旅游供给与目的地建设政策、旅游流动推动政策、旅游客源地与需求引导政策三部分。目的地建设政策一般涉及旅游用地政策、旅游资源利用政策、公共服务政策、营销与形象推广政策等；旅游流动推动政策主要包括旅游交通政策、旅游中间商政策、出入境旅游手续政策等；客源地与需求引导政策包括休假政策、旅游福利制度等。限于篇幅不再展开。本文认为，未来中国旅游政策应该重点关注以下几大重点领域：

度假旅游政策。面对蓬勃发展的国内度假旅游需求的增长，亟需建立一整套适应度假旅游需要的政策。旅游部门很早就认识到了观光旅游向度假旅游转型的趋势，并且在1992年设立了12个国家旅游度假区，但这12个度假区基本上是沿袭了西方海滨度假的模式。而事实上对于中国内陆居民来说，度假形式多种多样，还包括草原度假、山地度假、沙漠度假等。只有设立不同形式的度假区，才能满足多样化的国内度假需要。可以考虑在一些没有经过工业化洗礼的地区，寻找适合这几类度假形式的区域，建设国家旅游度假地、国家公园，实行特殊政策来加快其发展，以适应我国度假时代的来临。

以旅游购物免税和退税政策为核心调整出入境旅游。中国出入境旅游最核心的问题是旅游逆差，旅游逆差的核心问题是入境旅游增长停滞，出境旅游快速发展。导致这一结果的原因很多：中国居民可支配收入提高、主要客源国经济不景气、人民币汇率升值、中国国内旅游价格上涨等，这些都是旅游业发展的外部条件，对旅游业来说是外生变量。对旅游贸易逆差的治理，要从提高入境旅游和一定程度减少出境旅游消费两个方面入手，但不宜采纳征收出境旅游税的方式。目前来看，以旅游购物免税和退税政策为核心，既能提高入境旅游的积极性，也在一定程度抑制了中国公民出境旅游消费，尤其是购物消费，是比较可行的做法。

设立国际旅游自由购物区，推动我国旅游购物发展。改革开放以来，国家为了推动社会经济的发展，在不同的发展阶段，针对社会经济发展的重点，先后设立了经济开发区、科技园区、自由贸易区，进而提升了我国的制造业、科技业和贸易的发展水平和竞争能力。随着我国消费对社会经济拉动作用的提升，积极谋划，通过国家层面在一些旅游发达地区设立国际旅游自由购物区，对于提升我国国际旅游地位，推动旅游国际化发展，增强旅游国际竞争能力都具有重要的作用。

旅游企业扶持政策。面对着中国旅游市场主体的形成，我们要建立以旅游企业为主体的市场体系，制定不同类型的旅游企业组织名录，通过相应的政策和制度设计，充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励旅游企业做强做大。一是要通过政策和制度设计，促使旅游中间组织形成批零体系；二是通过相关政策推动旅游企业跨地区经营，形成我国旅游品牌化发展；三是要利用中国出境旅游快速发展良好的国际环境，政策引导中国旅游企业“走出去”开展跨国经营，促进我国旅游企业发展的国际化。

除了上述核心问题以外，还应该围绕新形势下的旅游需求，进一步改革休假制度，开放低空航线，更大范围推行更便利的签证政策等。