浅谈区域创新的政策研究

论文关键词：区域创新　政府定位　政策

论文摘要：基于政府在不同区域创新系统中的地位和实施的各种政策的效用差异，分析了区域创新中政府政策的不足之处，并提出正确政策的做出必须建立在政府对本区域创新环境认识的基础上，政府应针对区域创新系统的不同模式和阶段特点实施相应的政策。

2006年1月9日，同志在全国科学技术大会上讲话，提出要坚持走具有中国特色的自主创新道路，建设创新型国家，并部署实施了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》。《纲要》指出提高科技创新力的途径之一就是建设各具特色和优势的区域创新体系。区域创新体系中的要素众多，本文仅从政府行为的角度出发，探讨政府应如何作为以提高区域创新力。

1政府在区域创新体系中的定位

区域创新体系主要由以高校、科研院所、企业为主体的知识创新体系，以政府为主的科技管理体系，各类中介服务机构构成的中介服务体系，以企业为主体的成果转化体系构成，其中政府的行为和政策对各体系有着强大的调控力，影响着整个区域创新体系的效率。政府行为与该区域的经济与技术发展程度相协调，实施恰当的政策行为能推动区域内的技术创新与转化，相反，不恰当的政策行为将阻碍区域内技术创新与转化的效率。

根据区域的经济实力和科技实力将区域创新系统可分成四种模式：其一，价值网络型区域创新系统，特点是经济和科技实力都很强，区域内的企业，高校和科研机构联系紧密，各创新主体之间高度合作，区域内存在自己的创新网络；其二，企业主导型区域创新系统，特点是区域经济实力较强而科技实力较弱，其自身的科技创新能力不强，但有足够的资金支持，企业会开展积极的创新活动或者从区域外引进新技术；其三，高校一科研机构主导型区域创新系统，特点是区域经济发展相对滞后，但科技教育实力却较强，很多科研成果无法在本地利用，必须到其他区域转化应用；其四，政府主导型区域创新系统，特点是区域经济与技术实力都较弱，企业，高校和科研机构创新能力都不强，经济实力较弱，市场机制往往不健全，存在市场失灵…。

政府应根据不同模式的特点做出恰当的政策行为。价值网络型区域创新系统中，政府的作用在于维持区域内积极的创新环境，更多的利用市场机制引导科技创新，激发区域创新系统内各主体自动的开展创新活动。企业主导型区域创新系统中，市场机制已经提供了企业积极创新的动力，但缺少优秀的科技成果，政府行为的重点在于培育区域内部的创新能力及推动区域内外的科技成果信息交流。高校一科研机构主导型区域创新系统中，创造出的科技成果在区域内缺少成果转化的条件，政府行为的重点在于帮助、鼓励区域内的企业积极利用高新技术改造企业，增强企业的科技竞争力，提高创新科技在区域内的科技转化率。政府主导型区域创新系统中，系统内的各主体缺少主动创新的能力，政府在科技创新和转化两方面都起着主导作用，一方面应利用政策参与、鼓励企业、高校和科研主体的科技创新、科技流通活动，另一方面应制定政策帮助，鼓励企业积极利用科学技术，实现科技成果转化，提高企业经营效益。

也有学者根据创新系统所在区域的发达程度，将区域创新系统分为发达地区的创新系统和欠发达地区的创新系统，指出发达地区区域创新系统中的政府担任宏观调控员的角色，只要市场机制能够发挥作用，政府就不介入，政府在区域创新系统中的主要角色是系统维护者，旨在防止系统创新过程中的“市场失灵”和“系统失效”等问题。在欠发达地区政府在创新活动中居于主导地位，成为创新活动的“准主体”_2J。政府在欠发达地区的创新主体结构中处于核心和关键的地位。政府政策应以推动企业向技创新主体发展为方向，以积极培育创新中介组织为侧重点，以促进大学、研究机构与企业的有机联系和合作为突破口的渐进结构。

还有学者将区域创新系统划分为三个阶段，即系统的创立阶段、系统的成长阶段、系统的成熟阶段，并指出政府在区域创新系统发展的不同阶段也有不同的定位J。在系统的创立阶段，政府在创新系统中居于主要地位，制定的政策应确定科技创新的方向。在系统的成长阶段，系统中的政府与市场共同推动技术创新活动，在系统的第三阶段即成熟阶段，市场在区域科技创新系统中发挥主导作用，创新主体在市场机制的作用下开展科技创新和科技成果转化活动，政府仅在市场失灵的领域引导创新活动的进行。

综上所述，特定的区域创新系统需要特定的政府政策。适当的行为能推动所在区域创新活动的蓬勃兴起，不适当的政府行为则成为区域创新活动的绊脚石。政府恰当政策的首要条件在于准确的认定政府在区域创新系统中的位置。

2区域创新系统中政策的种类

政府往往制定一系列的政策法规来促进区域内的科技创新活动。根据对区域创新活动的影响方式可以将这些政策法规区分为直接参与科技创新活动的政策和间接引导创新活动的政策。

最典型的直接参与科技创新活动的政策是区域科技投入政策，政府制定每一年度对科技创新活动的资金投入量，并将其投入到政府经过调查研究确定的最需要政府投入的科研项目或科技成果转化项目中去。韩国政府在研发总预算中规定，投入到原创技术开发、下一代产业技术开发以及地方科技开发的预算，将分别由2004年占20％，6％和32％提高到2008年的25％，15％和40％。在韩国2004年的研发预算中，用于生物技术、纳米技术等未来高技术领域、基础科学、宇宙开发的预算分别占27．6％、16．4％和11．3％。这些科技投入极大的促进了韩国的技术创新活动。科技人才政策也是直接参与科技创新活动的政策之一。我国目前很多省或区域都提出“某某学者计划”，提高高级科技人才的待遇，留住区域内的创新人才并吸收引入其他区域的高新技术创新人才，有些政府还制定一些政策直接管理本区域的技术成果，并帮助进行区域内外的技术交流。政府应更多的承担建立和发展学习性区域的社会资本，繁荣本区域的技术学习和创新。政府也通过科技管理政策，直接介入区域创新活动，如制定知识产权战略，有计划的发展本区域的科技创新。科技创新活动是一个系统工程，政府间接影响区域创新的政策主要有促进企业投入的税收政策、促进技术创新的金融政策、建立支持自主创新的政府采购政策。

3我国区域创新中政府政策的不足之处

3．1政府的定位意识不足

政府在制定区域创新政策前应先了解本区域的经济实力和技术创新能力，明确政策是应直接介入创新活动还是间接的利用市场这只无形的手对创新活动进行宏观调控。我国各区域政府在推动区域创新时缺少相关的调查，也未形成明确的定位，造成政府行为缺少明确的目的性和协调性。

3．2政府政策的系统性不足

区域创新活动是一项系统工程，影响区域创新活动的因素具有多样性，但也具有系统性，我国区域政府在制定创新政策时往往只关注一面或者割裂的关注多面，制定出的政策各自为阵，彼此间缺乏相互的关联性。系统性不足的另一表现就是区域创新政策不匹配，某些创新政策自身相关政策之间与在具体实施甚至在制定的具体内容上不相匹配。

3．3政府政策的针对性不足

区域创新政策与其他创新政策的不同之处就在于其是针对某一特定区域经济、科技环境的。但我国很多区域的政府缺少具体问题具体分析，具体环境具体对待的精神，制定的区域创新政策完全是国家各项科技创新政策、法律的简单重复或其他区域创新政策的机械模仿。

3．4政府职能过度

政府超越行政职能范围行使权力，如对企业内部事务的管理进行直接干预、项目的审批、论证评估等，产生这种现象的根本原因是市场经济体制尚未完全建立。区域创新的关键在于构建良好的区域创新环境，而构建区域创新环境依赖于政府对各种区域创新环境因素的投入，因此在区域管理活动中，政府应在区域创新环境的构建上发挥自己的宏观职能，如制订宏观的区域创新目标、战略和方向，创新区域的各项制度，激励、督促企业与大学、科研机构进行创新活动，从而实现区域创新的目标。

4提高区域创新系统中政府政策的方略

克服区域创新系统中政府政策的不足之处，可以从以下几个角度着手。

4．1了解本区域经济、科技创新水平，做好政府定位

某一区域的经济发展水平和科技创新能力的不同层次需要不同的政府政策，政府在制定某项政策时首先要做好调查，明确本区域的经济水平属于价值网络型区域创新系统还是企业主导型、高校一科研机构主导型、政府主导型；属于发达地区还是欠发达地区；属于创新系统的创立阶段、成长阶段还是成熟阶段。只有政府对其在区域创新系统中的定位有了明确清晰的认识，在制定政策时，才能有意识的选择不同效用的适应本区域经济环境的行为。在经济、技术环境发生变化时，政府才能做出相应的变化，保障政府政策的灵活性。

4．2了解本区域经济发展特色，制定有针对性的政策

每个区域都有其不同于其他区域的地方，并发展出别具特色的经济。政府在制定区域创新政策时就应先了解本区域的自身特点，制定符合本区域特色的产业方向及相应的创新政策，保证政府制定的政策具有针对性，不再是中央政策创新政策和法律规范的简单重复。

4．3整合、强化科技政策制定者的权力

目前我国各区域的科技创新政策都是由当地的科技主管部门制定的，科技主管部门的权限有限，不能满足创新活动的激励政策涉及很多部门的需要，制定出的科技政策缺少各部门间的协调。很多国家科技政策的制定部门都是综合机构，并具有较高的权力。如德国科技政策制定部门由原来的教育、科学、研究和技术部组成；Et本文部科学省由原主管教育、文化、体育的文部省和主管科技的科学技术厅合并成立，日本的国家科学技术审议委员会可以负责协调全国相关的部门。整合、强化后的科技政策制定者制定的政策才更可能具有系统性和执行性。

4．4建立全方位的政府政策以引导区域创新

可以包括培育创新主体的政策、构建创新网络的政策、培育技术创新动态联盟的政策、完善中介、技术支撑体系的政策、强化创新机制的政策等等引。

总之，政府政策对区域创新系统的高效运作有至关重要的作用，要建立持续高效的区域创新系统离不开政府行之有效的行为，而这依赖于政府对本区域自身地位的认识，各种政府政策行为效用的认识。