派驻基层检察室规范化建设的思考

2010年，高检院印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，就延伸法律监督触角、促进检力下沉工作作出统一规范，要求通过积极实践与探索，把法律监督的触角延伸到基层，实现检察工作重心下移，促进依法行政和公正司法。2012年，山东省检察院作出深入推进“三项建设”的重大决策部署，把基层基础建设作为“三项建设”的重中之重，其中，派驻基层检察室建设是基层基础建设的重要内容。全省基层检察机关认真落实省院部署，高点定位，强力推进，检察室建设呈现出蓬勃发展的态势，受到高检院领导的充分肯定。但毋庸回避的是，派驻基层检察室建设和开展工作的过程中，也遇到了一些困难和问题。本文试通过分析派驻基层检察室建设中遇到的问题，提出推进派驻基层检察室规范化建设的意见建议。

一、检察室建设中遇到的困难和问题

（一）法律地位不明确。目前，唯一可勉强作为设立派驻基层检察室依据的，是高检院1993年4月颁布的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，但该《条例》只是一个原则性规定，缺乏可操作性，并且由于时过境迁，早已有修改的必要。相比而言，人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明确，《人民法院组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定：“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。”相对于《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》而言，高检院颁布的“内部工作条例”，其效力明显存在差别。乡镇检察室只能根据“内部工作规定”探索性地开展工作。

（二）机构级别不统一。关于派驻检察室的级别，法律及高检院文件没有作出具体规定。省院出台的《指导意见》，对地方党委并没有太大的约束力。各地在实践中，积极向地方党委反映和争取，但由于地方党委的重视程度不同，派驻基层检察室的级别设置也不统一，有的为正科级机构，有的为副科级机构。由于缺乏明文规定，各地为争取检察室的级别，都做了不少工作，但结果不尽相同，缺乏统一性和严肃性。

（三）建设经费难保障。以往检察室没有独立的办公场所，往往是在被派驻单位设立几间办公室，甚至在基层根本没有办公室。如我院以往设立四个检察室，每个检察室一名干警，四个检察室合署在检察院办公。目前派驻基层检察室建设中，工作量最大的就是硬件建设，需要一大笔建设资金。受各地经济发展水平和财政保障力度的影响，并不是每个基层院的建设经费都能得到有效保障。不仅如此，建设过程中，有的地方还出现建设规模、硬件档次、装修标准相互攀比的现象，进一步加剧了资金保障的困难。

（四）职能定位不清晰。从目前的情况看，尽管各地在工作方式上进行了一些探索和创新，但也往往只是被动地协助派出检察院开展业务工作，工作的主动性、机动性和独立性都不强，派驻检察室大多只能开展法制宣传、犯罪预防、便民利民、社区矫正等一些“软任务”。同样作为基层派出机构，人民法庭具有明确的裁判职能，派出所具有治安、户政管理职能，乡镇司法所也具有人民调解、安置帮教、法制宣传职能。这些派出机构在扎根基层、面向群众的同时，都具有十分独特而清晰的职能定位，能够直接服务于乡镇基层发展大局，具有其上级机关无法取代的优势。

（五）群众认知待提高。当前，群众对检察机关职能的认知程度，和审判机关、公安机关相比还有较大差距，多数群众对检察机关是干什么的并不十分了解，派驻基层检察室作为一项新生事物，群众更是缺乏认识和了解，向群众宣传检察室职能、畅通群众联络渠道成了眼下当务之急。另外，从近年基层上访情况看，越级访的现象比较严重，群众往往认为上访的级别越高，越能给基层制造压力，自己的“筹码”越大，问题处理得越快，越公正。并且随着交通条件越来越便捷和网络、通讯技术的发展普及，群众上访基本不受地域远近的限制。因此，如何发挥基层检察室的优势、让群众有事想到检察室、有事去找检察室是我们必须认真思考的一个问题。

二、派驻基层检察室规范化发展的意见建议

从以往检察室的发展历程可以看出，“其兴也勃焉，其亡也忽焉，”其中原因，大体可归结为外部没有法律明文规定，内部规定又过于笼统，发展过程中派生出许多“流派”，突出表现为不规范，不统一，产生了一些负面效应。因此，今后派驻基层检察室的发展，必须从法律规定、职责范围、工作流程、人员配置、监督考核等方面进行统一规范。

（一）完善派驻基层检察室设置的法律依据，从法律上予以规范

检察机关派出机构设置依据的完善，正常的唯一的办法是通过立法途径来解决，用权力机关的决定和法律的规定代替内部规定、领导人“批示”和有关单位的“支持”。建议由全国人大常委会对《人民检察院组织法》进行修订，明确派驻检察室的法律地位和职能。在《人民检察院组织法》第二条中增加一款“县一级人民检察院根据行政区域内各乡镇（街道）人口和案件情况可以设立若干派出检察室。派出检察室是基层人民检察院的组成部分，其履行职能的活动视为基层人民检察院的活动。派出检察室的职能由最高人民检察院另行规定。”

（二）合理定位派驻基层检察室职能，从职能上予以规范

派驻基层检察室职能的设置要避免两个倾向。第一，不能泛化。当前我国社会处于矛盾凸显期和改革攻坚期，检察机关化解社会矛盾、参与社会管理的任务繁重，但不能超越检察职能，大包大揽，到处伸手，凡事过问，避免什么都做最后什么都做不好。第二，不能虚化。检察室的设立不仅仅是建几间房子，摆几张桌子，挂一块牌子，也不仅仅是法律宣传、犯罪预防和便民服务，应该赋予检察室一定的实际职权。除具有接受举报、控告、申诉、开展法制宣传和法律咨询、参与综合治理等职能，还应具有立案监督、侦查监督、职务犯罪初查、监督配合社区矫正、民行检察监督、不人员帮教等职能。

1.以强化法律监督为职能基础。检察室是检察机关在基层履行法律监督职能的眼睛和触角，检察室的建设必须以强化法律监督为职能基础，应赋予检察室立案监督、侦查活动监督、诉讼监督等监督权能，与基层派出所、人民法庭形成相互制约、相互配合的乡镇司法体系。

2.以承办刑事案件为职能补充。现有基层检察室的职责包括收集职务犯罪线索、职务犯罪预防、法制宣传教育、综合治理、社区矫正等，总体而言，涉及内容广泛，但虚而软，其最终能否被群众接受、认可也难以预料。而当前基层派出所和人民法庭都有承办案件的职能，基层检察室也未尝不可尝试。可以将批捕、职能一定程度地下放，充实基层检察室的工作内容，提高基层检察权履行的公信力和实效。

3.以服务业务部门为职能载体。检察室毕竟不是检察院，在适当延伸和扩展检察室职能的同时，必须考虑到检察室与派出院内设部门的关系，特别是检察室与业务部门的关系。检察室可以受理民事行政检察申诉，可以办理辖区内的民事行政“不立案、不提抗、不抗诉”等息诉案件和促进双方当事人和解的案件，但不宜承担上级民行检察部门的交办案件和辖区内的抗诉案件；可以接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访，发现、受理职务犯罪案件线索，但不宜承担职务犯罪案件的初查、立案等工作，乡镇检察室应更多的配合内设业务部门办理案件。

（三）突出“涉农”特色，从工作重点上予以规范

基层检察室设在乡镇，了解农村情况，和群众联系密切、方便，具有其他内设机构无法比拟的独特优势。要有所作为，必须结合自身职能，发挥这一优势，突出“涉农”特色，从农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，有针对性地开展工作。当前，部分“村官”法制观念比较薄弱，守法意识不强，检察室应积极配合查办“村官”职务犯罪，并针对发案的原因、规律和危害，有针对性地开展警示教育，做好职务犯罪预防工作，防患于未然。要利用扎根乡镇、深入农村的便利条件，就地普及农民群众的法律知识，增强农民群众的民主法制观念；加大对民主选举、基层组织制度构建的监督，确保选举的合法有效，基层组织的健全完善和有效运转。要加大对涉农惠民资金管理和发放情况的监督，与财政、农业、畜牧、民政等部门加强联系，了解涉农惠民资金的种类、金额、补贴原则、发放程序，防止截流挪用，确保惠农政策真正落实到农民手中。

（四）加强检察室队伍建设，从人员配备和素质能力上予以规范

派驻基层检察室作服务基层的“窗口”及“前沿阵地”，队伍建设好不好，直接影响着检察机关形象的好坏，影响检察机关在农村的执法公信力，也直接关系到派驻基层检察室是否能长久地扎根农村。因此，在人员调配上要向派驻基层检察室倾斜，不仅保证派驻基层检察室所需人员全部到位，而且力争配备高素质专业人才，将有培养前途的好苗子放到检察室去锻炼，重点培养和优先提拔，由任职经历和工作经历丰富业务骨干担任主任。同时，要加大对派驻基层检察室的检务保障力度，激励检察室干警奋发有为。由于检察室工作条件差，工作量和工作难度大，所以要建立轮流派驻机制，驻室干警要实行轮岗换岗。要建立考核激励制度，对工作出色的干警优先提拔使用。