县(市、区)人民检察院派驻乡镇检察室的实践思考

对于乡镇检察室的改革，仍然是在摸索中进行，可借鉴的实践经验少之又少。实践出真知，只有将现行客观存在的事物加以研究并总结其中的规律，才能更好的服务理论研究、服务上级领导的科学决策。笔者以山西省大同市南郊区人民检察院（以下简称“南郊区院”）为研究对象，对县（市、区）人民检察院派驻乡镇检察室的运行实践进行一些探索和研究，以期进一步完善此项改革成果。

一、派驻乡镇检察室运行过程中面临的困难和出现的问题

（一）设置派驻乡镇检察室还没有得到法律层面的认可

从派驻乡镇检察室风风雨雨、坎坎坷坷的发展历程看，除了政策变化因素外，没有在国家法律层面上的依据，是其自身命运多舛的一个先天性原因。在现有的基层司法机构体系中，有关人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确，而关于检察室的规定不够明确且缺位现象突出。《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为检察机关的“内部”文件，相对于《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》等法律规范而言，其效力明显存在差别；乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，是乡镇检察室工作面临的最大问题和困难，也直接导致了部分基层检察院虽具备设置检察室的条件，却因法律依据不足而难以实施；也由于法律依据不足，乡镇检察室设置与否很大程度上取决于地方党委政府的认同和支持程度。［1］

（二）派驻乡镇检察室的职能定位不明确、组织体制不统一

设置派驻乡镇检察室是检力下沉的一种实现方式，是法律监督职能的延伸，法律监督属性是其唯一的职能定位。然而，在实践中，乡镇检察室的职能定位却在具体的事务性工作中迷失了方向，一方面，由于派出院授权不明确，检察室权力“无限”扩张，自行查办职务犯罪案件、随意插手经济纠纷等，成为名副其实的“小检察院”；另一方面，由于先天不足，检察室的工作要受乡镇党委政府制约，权力弱化，被乡镇“养起来”，成为可有可无的摆设。

（三）派驻乡镇检察室没有完善的检务保障机制

派驻乡镇检察室尴尬的法律地位和现有的分级财政保障体制，使得其没有建立起独立的检务保障机制，检察室检务保障“一地一制”、“一任一制”，［2］随意性较大。一方面，派驻检察室的办公经费由派出院负责，但派出院的财政经费并未因存在派出机构而增加，更无从谈有专项经费保障。另一方面，检察室向驻在乡镇政府申请经费，解决部分经费不足困难，其合法性值得推敲，乡镇政府并无义务负担检察室的经费保障。其实，这种向乡镇政府申请经费的做法所产生的负面影响影响了乡镇检察室本身存在的积极意义。

（四）内部业务管理不规范

目前，派出院对检察室的管理没有统一的模式。有的由业务部门协调管理，有的由政工或办公室等综合部门统一管理，没有规范的业务管理部门。人员管理尚存有漏洞，部分检察室还聘请了非检察机关的人员，即使为本院工作人员，也大多以兼职为主，大部分时间在机关工作，无暇顾及检察室工作，对这些人员如何进行规范尚不明确，即使管起来，也往往流于形式。在规范化管理上，工作制度、业务流程、检察人员规范等很混乱，与辖区各级人大代表、政协委员联络制度及向派出院工作报告制度形同虚设，没有建立起相应的监督制约机制。另外，由于上级院未将乡镇检察室工作列入考评的范围，派出院将更多的精力集中在各业务部门有具体考评指标的工作上，而对乡镇检察室如何实行业务考核，结果是想管就管、不想管也没什么大问题，反正未列入上级考核范围，不会对全院整体工作造成影响。管理上的不到位，使乡镇检察室很难走上科学化、专业化、规范化的发展轨道，严重制约了其健康有序发展。

二、派驻乡镇检察室的职能定位和组织体制结构

南郊区院近二十年派驻乡镇检察室的经验表明，乡镇检察室作为检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉工作的有效载体，明确的职能定位，规范的职责任务以及科学合理的组织体制结构，是其得以生存发展的基石。

（一）派驻乡镇检察室的职能定位和承担的任务

1、明确乡镇检察室案件举报、控告、申诉的受理职能，架起检民之间的“连心桥”。检察室对其辖区范围内的任何控告、检举和自首材料进行受理审查，如果控告、检举材料情况不属检察机关管辖的，立即将其转交其他单位和部门办理，并进行跟踪督促；如果线索材料属检察机关管辖的，报检察长批准后，配合派出院有关部门进行调查。从南郊区院的实践看，通过日常接待、专题咨询和定期帮扶三个渠道，为群众提供全方位的法律服务。

2、发现、受理职务犯罪案件线索，积极开展职务犯罪预防工作，延伸检察机关预防和查办职务犯罪案件触角。对职务犯罪案件，检察室应限于对案件材料性质不明、难以归口线索的初核，对需要立案侦查的案件应该转交派出院有关部门办理，做到不失职，不越位。与乡镇党委联合探索涉农职务犯罪预防新途径、新举措，在开展涉农职务犯罪预防工作过程中，积极探索，协助基层组织从源头上预防职务犯罪的发生。加强对乡镇“七所八站”行政执法人员的法律监督，预防和纠正行政执法机关工作人员、和贪污受贿等不法行为。据统计，南郊区院乡镇检察室2006年以来受理职务犯罪案件的人员性质，其中乡镇干部及乡村集体经济组织人员和村干部三块加起来就是88%，受理后查办涉农职务犯罪案件141人，挽回经济损失6000余万元，因此乡镇检察室延伸预防和查办职务犯罪案件的触角作用很大。而从2006年以来查办职务犯罪案件领域分布来看，近年来，随着党和政府对“三农”问题的重视程度日益加大，发生在农村新领域的职务犯罪，归根结底要通过加强社会主义法治、强化法律监督来解决，通过派驻乡镇检察室，延伸法律监督触角，强化对农村权力的监督制约，确保农村基层组织及其人员依法依规办事。

3、加强执法和审判活动环节的法律监督工作。对辖区内公安派出所和人民法庭执法、审判活动进行法律监督，包括对乡镇人民调解委员会、司法所的调解活动进行监督。主要手段是纠正违法、受理职务犯罪线索、受理对于民事、行政裁判和执行不服的申诉以及协助、配合职侦部门调查、侦查。笔者认为，在乡镇一级政权设置派驻检察室，不是强调一般意义上所提到的“公检法”三家并行存在论，从延伸法律监督触角、服务大局服务人民和建立中国特色社会主义农村检察制度的高度看，派驻乡镇检察室在广大农村应当而且也实际发挥了不可替代的作用。