浅谈《公务员法》的内部申诉制度

【摘 要】 我国现行《公务员法》推动了我国民主法治的进程，进一步规范和完善了我国公务员在选拔、录用、奖惩、辞退等所应遵循的法律程序。然而，学术界对《公务员法》的内部申诉制度却是仁者见仁，智者见智。本文就重点分析了内部申诉制度的利弊，并对其完善提出了自己独到的见解。

【关键词】 内部申诉 司法救济 特别权力理论

我国现行《公务员法》于2006年正式实施。它的实施有力地推进公务员管理的法制化进程，为进一步招才纳贤、防范选人、用人上的不正之风提供了强有力的法律武器。然而，《公务员法》第十五章申诉和控告中提出的内部申诉制度在理论界却是备受争议。本文就对《公务员法》的内部申诉制度予以剖析，希望能起到抛砖引玉的作用。

如果公务员被追究行政责任，那对他的仕途会有严重的影响，甚至可能会影响他一辈子。如果公务员对自己的行政处分不服的话，或者在单位受到不公正待遇，《公务员法》提供了哪些救济途径？或者说公务员能怎么做来维护自己的合法权益？其实这个问题，不单单普通公务员可能会遇到，甚至连法官也会遭遇到如何为自己维权，为自己讨说法的事。下面提及的案例就是关于法官维权的案例。

案例1：女法官要维权

2003年有个惊动到最高人民法院的法官维权案例。案子的主人公叫李慧娟，是河南洛阳市中院的女法官。案情是这样的：洛阳市有两家种子公司，汝阳县种子公司和伊川县种子公司。这个汝阳县种子公司就委托伊川县种子公司给它繁殖些种子。而且规定，伊川县所繁殖的种子必须全部供给汝阳县公司，不得卖给第三人。可是当种子繁殖出来后，这个伊川县公司却把种子卖给了第三人。汝阳县公司就要求赔偿损失，伊川县也愿意赔偿。但是双方就赔偿数额起了争议。汝阳县种子公司认为赔偿数额应该适用全国人大制定的《种子法》，其中规定对种子的销售价格应该按照市场价进行。然而，汝阳县种子公司则坚持适用河南省人大制定的《河南省农作物种子管理条例》，其中规定对种子的销售价格应该按照政府指导价进行。两个法规，两个标准，市场价要比政府指导价高60多万元。

李慧娟在判决书中，正是考虑到两个法规相冲突，应该适用全国人大制定的《种子法》，从而判决河南省人大制定的《河南省农作物种子管理条例》有关条款因与《种子法》相冲突而自然无效。这个判决做出来后，给李法官和整个洛阳中院惹来了大麻烦，甚至李法官也被免职。河南省人大认为洛阳中院在其民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效，这是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国的人民代表大会制度，是严重违法行为。在河南省人大的直接要求下，李法官被免职。那么李法官该如何为自己维权呢？

1. 公务员内部申诉制度简介

在我国，《公务员法》第九十条规定： 公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉： （一）处分； （二）辞退或者取消录用； （三）降职； （四）定期考核定为不称职； （五）免职； （六）申请辞职、提前退休未予批准； （七）未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇； （八）法律、法规规定可以申诉的其他情形。

按照《公务员法》的规定，李法官向最高人民法院提起了申诉。而最高人民法院在对该案的答复中，承认法院对于法律规范的选择适用权，所以支持李慧娟法官的判决主旨。只是最高院认为法院无权宣布地方性法规无效。当最高法院做出这样答复以后，河南省人大常委会随之废除种子条例，洛阳市中级人民法院也撤销了对这个公务员的处分决定，向李慧娟发出复职通知书。《公务员法》规定的内部申诉制度在公务员的工作生涯里面，的确为公务员提供了一个救济途径。

2. 公务员内部申诉制度的弊端

但是，这个公务员内部申诉制度有没有弊病呢？能不能起到维护广大公职人员合法权利的目的呢？这就不得不提到另一个案件。

案例2：“精神病”警察告状记

辽宁省普兰店市曾经有个警察叫韩振玺。他由于工作问题，多次上访，引起了单位领导的不满。于是他所在的公安局精神病鉴定组就认定他患有偏执性精神病，在没有向他本人和家属宣布的情况下，把他送到精神病院强制治疗9个月。他出来后就把公安局告上了法庭。法院审理认为，这个公安局自己给自己职工作出的精神病鉴定仅仅是内部行为，没有法律效力。因为很难让人相信这个鉴定结论是中立的。而且，公安局在程序上也违法，他们既没有向韩振玺本人也没有向他家人告知，就直接把人关了9个月。既然法官都认定公安局的行为是违法的，那么法院会怎么判案呢？法院没有判，分析完案情后，就把这个案子推了，不予受理此案。

为什么不予受理呢？我国1989年制定的《行政诉讼法》第十二条（三）款规定人民法院不受理行政机关对其工作人员的奖惩、任免等的诉讼， 也就是规定公务员不能政府。那么公务员不能告政府，假如公务员被政府警告、记过、记大过、降级、撤职，甚至开除。开除公务员是要影响他的一生，甚至影响到他全家的幸福。那么公务员该怎么办呢？在今天，公务员只能内部申诉一次。但是假如打击报复这个警察的正是他的顶头上司意思的时候，那这个公务员该到哪里去获得救济呢？这就是公务员内部申诉制度的一个最大的弊病。

为什么我国不允许公务员告政府呢？这是源于在世界上曾经风靡一时的特别权力理论。这个理论认为，公务员和政府之间的关系不同于一般公民与政府的关系。政府对公务员的处分属于内部行政行为，如果允许公务员告政府，那可能会大大影响政府的工作效率。政府对公务员有高于一般公民的特别权力。但是这个特别权力理论，随着资产阶级民主法治思想的兴起，现在已经在世界范围内废除了。在英国，早在1993年贝佛里兰卡斯特夫人的案子里，这个特别权力理论就被废除了。现在，不但世界上西方发达的资本主义国家，公务员可以告政府，就连我国香港也是允许公务员告政府的。

3. 公务员内部申诉制度的完善

综上所述，现有的内部申诉制度的确存在很大的弊端。试想如果掌握国家公权力的公务员连自身的合法权益都得不到保障，又怎么能希望官员都能依法行政，保障老百姓的权益呢？因此，很多法学家也纷纷呼吁应该扩大民告官的受案范围，让公务员也能举起法律武器，来保障自身的权益。而且中央也已经意识到这个问题的严重性。 2005年制定的《公务员法》已经扩大了1989年制定的《行政诉讼法》中民告官的范围。《公务员法》 第100条规定聘任制的公务员可以告政府。那么既然没有编制的公务员都可以告行政机关，有正式编制的公务员，迟早也应该被赋予这样的民告官的权利。而且2011年全国人大已经启动了对现行《行政诉讼法》的修改。2012年2月21日，北大宪法与行政法研究中心向全国人大递交了修改意见，已经明确建议对公务员的开除、辞退纳入司法审查的范围。笔者相信公务员的司法救济也是指日可待。

参考文献：

[1] 傅思明，《国家公务员依法行政培训读本》，中共中央党校出版社； 第1版 （2006年5月1日）.

[2] 傅思明，《依法行政百问百答》，中共中央党校出版社，第1版.

[3] 应松年，《公务员法》，法律出版社； 第1版（2010-08）.

[4] 张柏林，《中华人民共和国公务员法释义》，中国人事出版社， 第2版 （2007年9月1日）.

[5] 张淑芳，《公务员法教程》，中国政法大学出版社，第2版 （2011年1月1日）.

作者简介：王墨（1981-）毕业于英国利兹大学国际商法专业，硕士学历，现供职于黑龙江省佳木斯市委党校，讲师。

（作者单位：黑龙江省佳木斯市委党校）