我国农村劳动力城乡转移的主要制度障碍分析

摘要:农业就业人口减少是经济增长过程中的一个普遍规律｡目前,我国不合理的户籍管理制度､城市内的城乡就业歧视政策､农村土地使用和流转制度的不完善以及城市低价住房供给制度的不健全是阻碍我国城乡人口顺利流动､农业实现规模化经营的主要制度障碍｡消除这一障碍的对策是深化户籍制度改革,加快农村土地使用和流转制度改革,完善城市限价房廉租房供给制度｡

关键词:农村劳动力;城乡转移;制度障碍

中图分类号:F241 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)08-0057-02

从发达国家经济发展的实践看,一国经济发展的过程表现为人均GDP持续增长,并且产业结构发生由以农业为主逐渐向以工业为主并最终向以服务业为主的转变,同时大多数人口在这一过程中实现由农村向城市的空间迁移｡也就是说,经济增长､产业结构升级､城市化内在地统一于经济发展的过程,是经济发展过程的不同侧面的反映｡

农业产出比重缩小､农业就业人数减少是经济增长过程中一个已得到普遍验证的一般规律｡由于农业生产率增长相对缓慢,因此受利益驱动,生产要素将自发地由边际收益较低的农业,流向边际收益较高的非农产业,从而带动经济的增长｡而且在这一过程中,由于非农产业(工业和服务业)具有鲜明的聚集发展特点,因此在现实中,农村剩余劳动力向非农产业转移的过程,通常表现为农村劳动力向城市转移的空间迁移过程,即城市化过程｡

从许多先行国家的发展实践看,人口的城乡迁移在市场机制充分发挥作用的情况下一般都是自发完成的,它有利于农业实现规模化经营和保持经济的持续发展｡而在我国,由于1978年以来的改革开放具有体制转轨和渐进性的特点,因此我国农业剩余劳动力向城市非农产业转移的途径并不顺畅,虽然农业生产效率提高和城乡生活差距加大等经济因素对这一过程起到了重要的“推”､“拉”作用,但在不合理的管理体制和僵化过时的政策法规管制下,阻碍我国农村人口向城市迁移的制度障碍长期存在,这已成为目前制约我国产业结构升级､农业绩效提高和城市化可持续发展的深层次因素,如何消除这些制度障碍直接关系到我国经济发展的全局｡

一、不合理的户籍管理制度是限制我国城乡人口流动的刚性最强的制度障碍

我国从1958年起开始实施严格的户籍管理制度,户籍管理原本是国家以居住地为原则给予城市居民和农村居民以不同的户口并对居民的异地迁移进行登记的管制制度,但是与户籍管理相配套的是国家对城市居民和农村居民实施了差别极大的社会福利政策｡城市居民可以无偿地享有国家提供的多种社会福利,如城市就业､生活必需品的低价供给､基本的养老和医疗保障等,农村居民则完全被排斥在这些福利政策之外｡因此,户籍事实上不仅是城乡居民身份的重要标志,而且成为一个人能否在城市正常生活的关键性因素｡

20世纪90年代,长期限制我国人口流动的户籍制度出现了明显松动｡在国家层面,1997年国家放开了小城镇户口,规定凡是在县级市区､县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所､固定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学､参军､就业等方面享受与城镇居民同等的待遇｡对于要求迁往大中城市投靠配偶､子女､父母生活的人口,国家降低了迁移条件要求｡此外,对在城市经商､投资､购买商品房达到一定金额和面积的人口,允许其本人和亲属将户口迁入城市｡

除国家的户籍改革措施外,各级地方政府纷纷推出更大的改革措施,如广东､湖南､福建分别宣布取消户口分类,统一称为居民户口;还有一些大中城市如北京､上海､苏州等对高学历人才和专业技术人员放宽迁移限制,允许自由迁入;石家庄､宁波等城市规定即使在城市没有亲属,只要有合法身份､有工作､有居住场所,就可以迁入城市落户｡总体来看,目前我国小城镇的户籍管理已经完全放开,中小城市和部分大城市的入户门槛也显著降低,但是一些特大､超大型的经济政治中心城市,如北京､上海以及各省省会城市等仍保持着较严格的户籍管理,而这些城市正是对农村人口吸引力最大､规模经济和聚集经济效应最强的城市,因此,20世纪90年代以来我国户籍制度改革仍不彻底,还处于局部试点阶段,实现人口在全国范围内的自由流动还任重道远｡

由于户籍管理是一种行政管理,它具有极强的制度刚性,因此它是计划经济时期乃至目前阻碍我国城乡人口流动的最直接和最主要的障碍之一｡

二、城市内的城乡就业歧视政策是阻碍城乡人口流动的长期隐

谋求就业是我国城乡人口流动的一个最主要原因｡城市较高的收入和现代化的生活吸引着农村人口大量流入城市,其中青壮年是城乡人口流动的主体,也是推动我国城市经济持续发展的主要力量｡拥有稳定的职业､获得高于农村的收入是农村人口进入城市并最终留在城市的主要原因｡20世纪90年代中后期,由于我国国有经济布局的调整和国有企业经营机制改革的深入,国家“抓大放小”､调整国有经济布局､鼓励兼并､规范破产､下岗分流､减员增效等改革措施使城市的下岗､失业职工数量大幅增加,城市就业压力骤增｡为解决城市居民的就业难问题,各级地方政府纷纷想方设法创造就业､缓解就业压力,但这些优惠的政策措施和新增的就业岗位几乎都是提供给具有城市户籍的居民的,根本没有照顾到已在城市长期生活和工作的农村迁移人口,甚至一些原本可由农民工从事的工作岗位也被收回,从而对农村人口在城市的就业产生一定的排挤作用｡

目前,我国城市在就业方面存在着普遍性的城乡歧视,许多城市就业岗位仅提供给拥有本地户籍的居民,外来人口尤其是农民工只能从事当地居民不愿干的､又脏又累､收入较低的工作,并且常常享受不到应有的工资待遇和社会保障｡这加大了农村人口向城市迁移的总成本,扩大了城乡收入差距,不利于农村剩余劳动力在城市谋求长期就业,并有可能使一部分农村迁移人口重返农村,加剧我国农村发展的问题｡

三、滞后的农村土地流转和使用制度是羁绊城乡人口流动的又一重要隐

土地是农民最重要的生产资料,农民进程就意味着要放弃土地这一重要的生产资料,因此,决定农村土地使用和流转的制度规定,对农村人口的城乡流动具有直接的影响｡1978年,我国通过推行家庭联产承包责任制极大地激发了农民的生产积极性,提高了农业生产效率,但90年代以后,这种小规模､分散化的土地承包和经营方式的弊端不断暴露出来,成为制约我国农业向规模化､机械化和专业化方向发展的主要障碍｡

在我国农村,由于近年来大量轻壮劳动力进入城市,导致土地闲置的现象在一定程度上发生,与此同时,一些需要实施规模化经营的农户却面临着土地不足的问题｡农村土地流转制度的不完善,使农村的闲置土地无法流转到需要土地的农户手中,造成我国农村土地不足和土地闲置的现象并存,妨碍了农业的规模化生产｡此外,进城农民的承包土地虽然被闲置,但土地的潜在价值却是无法否认的,它们给进城农民提供了返回农村的重要生存基础,因此对进城农民具有很大的羁绊和吸引作用,促使他们频繁“往返”和“摇摆”于城乡之间,成为事实上的两栖居民,这对农村经济和城市经济的长期发展都是不利的｡

四、城市的限价房廉租房供给制度没有考虑进城农民的居住需要

20世纪90年代末,我国取消了福利分房制度,导致城市住房价格在短短几年内出现了大幅上升｡目前,我国大多数城市的住房价格都在居民家庭年收入的20倍以上,远远超过国际经验中7至8倍的合理水平｡面对如此高的房价,从2006年起我国政府开始在各地强制推行限价房和廉租房制度,主要是为城市中低收入阶层提供价格适宜的住房｡这一制度安排虽然有望改善城市住房困难的问题,但它的不足是只将拥有城市户籍的居民纳入了住房供给的范围,没有考虑事实上在城市生活和就业但还没有取得城市户口的农村迁移人口的住房需要,农村迁移人口只能购买价格较高的商品房,这对于大多数收入水平本来就较低的农民工来说几乎是不可能的｡因此,目前我国推行的城市限价房和廉租房供给制度沿袭了计划经济时期的城乡分割的老思维,给农村迁移人口在城市的安居乐业带来了较大的困难,不利于城乡人口的正常流动｡

五、消除城乡人口流动制度障碍的对策建议

1.深化户籍制度改革,降低大中城市的入户门槛

在我国大中城市,外来人口的数量众多,对城市经济发展具有重要的贡献｡这些人长期工作和生活在城市,已经成为事实上的城市人口,但是由于大中城市严格的户籍管理,使他们被排除在合法的城市人口之外,这给城市发展带来了许多不利影响,如城市消费市场萎缩､住宅市场发展缓慢等｡为促进城乡人口的顺利转移,保持农村和城市的持续发展,我国应尽快降低大中城市的入户门槛,对凡是达到一定居住期限,拥有固定工作､固定居所的外来人口都给予城市户籍,使这部分人在城市实现安居乐业｡

2.取消城市就业的城乡歧视政策,促进城市人口聚集,提高城市经济效率

对于就业领域存在的城乡歧视,应由中央政府通过立法形式,要求各级城市政府及各行业部门尽快取消就业的城乡歧视政策,开放城市就业市场,对农村人口和城市人口提供同样的就业机会和工作待遇,激发两者的就业积极性,促进城市经济的持续发展｡

3.加快农村土地使用和流转制度改革,解除农民进城的后顾之忧

我国应加快农村土地流转制度改革,政府一方面要加强对土地流转行为的规范,强化农村居民对土地依法流转的意识,另一方面要在因地制宜的基础上,建立地区性的农村土地租赁流转市场,探索和发展适宜的土地流转方式,提高土地流转的成功率和土地的使用效率,促进农业的长期发展｡

4.完善城市限价房廉租房供给制度,以就业为标准确定供给对象的范围

目前,虽然我国城市住房供给体系还不完善,优惠住房的供给数量也较少,但各级政府不应再沿袭老政策､歧视为城市发展作出贡献的农村迁移人口,应以在城市拥有稳定长期的就业为衡量指标,把农村迁移人口也纳入到城市低价房的供给范围内,满足他们在城市生活的最基本需要｡