浅谈我国自然保护区资金问题

[关键词]自然保护区；资金投入；资金管理

一、 我国自然保护区的资金投入及管理问题

我国自然保护区投入的资金总量和每平方公里投入的平均经费均严重不足。自然保护区资金具有来源结构不合理，投入水平差距大等问题，自然保护区的资金管理使用不当。

（一）政府对自然保护区投入严重不足

自然保护区管理资金要依靠国家给予最有力的支持。政府的资金是自然保护区的稳定来源，而其他来源都是具有可变性和灵活性的。而我国对自然保护区发展不够重视，对环境投入远排在教育、卫生、军事等项目之后，对自然保护区投入的财政预算和自然保护区得到的拨款也就相对少得可怜。据悉我国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足两亿元，许多保护区发展经费需要“自行”解决。世界上自然保护区的投入发达国家每年平均约为 2058 美元/平方公里，发展中国家对自然保护区的年均投入每平方公里也达到 157 美元，而中国仅为可怜的 52.7美元，不足世界自然保护区每平方公里平均投入的0.03%。我国对自然保护区的资金投入在发展中国家几乎是最低的。

首先，虽然《自然保护区条例》规定国家对部级自然保护区适当给予经费补助，但事实上我国自然保护区经费主要依靠各级业务主管部门从部门经费中解决。自然保护区经费不在国家财政计划之列。经费不足导致入不敷出，说明自然保护区管理部门已不能完成筹集经费的任务，短缺的经费跟不上发展的趋势。我国的自然保护区多由林业、环保、农业部门分管，其庞大的资金需求已经开始对这些主管部门的财政计划有所影响。自然保护区的经费除支付工资和维持管理就所剩无几，何谈用于保护的资金。

其次，国家对自然保护区投资不足，也没有通过其他途径解决自然保护区资金来源。长期以来，我国绝大多数部级自然保护区是由所在的当地政府进行管理的，对保护区的投入也主要依靠地方财政。在地方政府的工作重点上，从来不会有自然保护区的身影。也就是说，地方政府对保护区的投入也“非常有限”。尤其那些地处偏远贫困地区的自然保护区，资金投入只是一句空话。

（二）然保护区“创收”能力不平衡

一是，自然保护区由于地理位置不同，所处的地区经济环境和实力状况也不同。地区之间存在着较大的贫富差距，这种贫富不公其实对保护区的自然保护工作的开展是非常不利的，因为我国很大部分绝美的自然风光都处于一些经济水平较低的偏远地带。

二是，保护区自身“创收”能力参差不齐。自然保护区由于开发程度不同，加上地方政府对保护区的实际权力大，导致自然保护区管理部门“创收”的机会较少。

三是，保护区自身创收能力受到级别和区域的影响较大。

（三）贷款和捐赠占自然保护区资金份额小

自然保护区的经费来源渠道之一是通过银行贷款和接受捐赠。但银行不会把钱借给还不上钱的“机构”。银行贷款多用于投入自然保护区的基本建设，如旅游设施建设、停车场建设等这种日后能够有收入还贷的项目上。至于捐赠，所占保护区资金份额就少之又少。原因包括自然保护区宣传力度不够、公众参与保护区不足、公民环境保护意识差、民间投资少、国际合作不足等。

所以，从目前我国自然保护区的现状来看，贷款和捐赠的资金对于实现自然保护区的整体功能作用不大，此部分资金真正用于保护工作上就更不足一提了。

（四）资金使用不当

自然保护区资金使用分配比例不合理，行政开支支出比例大。1995～2000年间，部级以下保护区用于改善员工福利、盖楼和添置交通工具等方面的新增资金超过90%，与此形成鲜明对比的是用于协调自然保护区与周边社区矛盾和开展科研等方面几乎没有投入。现实就是这样，自然保护区用于保护的资金严重不足。拿林业系统举个例子：林业系统是我国最大的自然保护区主管部门。2003年，林业系统保护区的经费60%用于保护性支出，这其中的60%被用于支付管理费用，而用于保护工作的资金只占总资金量的约14%。越低层级的自然保护区越易发生类似情况，且程度越甚。

总的来说，由于我国自然保护区经费无法保障，大多数保护区管理机构主要精力用于如何“赚钱”、“创收”、“养人”，与此同时，用于保护工作的人力、精力、财力就相对不足。所以资金得不到解决是我国保护区管理机构不作为、保护区与当地社区矛盾突出等一系列问题的本源。

二、 解决自然保护区资金问题的重点

（一）政府大投入、社会多帮助，解决“来钱”问题

政府投入是自然保护区资金的稳定来源，而其他来源都是具有可变性和灵活性的。解决自然保护区的资金问题，主要还要依靠政府。我国应该尽快把自然保护区的保护提到更高的意义层面，给予重视，加大国家资金支持。具体手段可采用：受益者付费原则，通过税费筹集资金；通过设立环境基金来支持保护区工作开展；提高自然保护区管理的财政预算等。

社会对自然保护区的帮助在于积极宣传和公众参与等方面。国外自然保护区通过社会组织筹款的做法，已经成为了自然保护区资金来源的重要部分。致力于某一类型或特殊保护目的的保护组织在宣传、筹款方面有着重要的贡献。国际上已经形成了自然保护区个人投资的做法，如“领养”计划，通过个人出资的方式“领养”保护区的一小块，保护区管理机构同时提供有益的活动与领养人互动。

（二）“钱权分开”加强监督，解决“花钱”问题

资金问题得到解决，还要更好地加以利用，使其真正花在保护区保护上。我国当前自然保护区资金分配不透明，导致实际用于自然保护区“保护”的资金比例极小。

“钱权分开”是很多发达国家保护区管理的做法，即专门成立自然保护区中央机关，每个保护区也要有公益性质的保护区管理委员会并在行政级别上不受地方领导，全权负责保护区的政策、规划、管理工作并直接向中央机构汇报工作。这样就免去了迫于地方压力的一些保护不利行为。保护经费的支配应受到公众的监督，以确保自然保护区的资金用在自然保护上。

参考文献：

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