对加强农村宅基地流转管理的调研报告

农业、农村、农民问题始终关系党和国家事业发展的全局，中共三代中央领导集体都始终高度重视解决“三农”问题。改革开放以来，中共召开了多次中央全会专题研究农业农村工作。今年是我国实行改革开放30周年。抚今追昔，有许多宝贵经验应当认真总结，有许多重大课题迫切需要破解，农村改革发展亟待加快推进。正是在这样的背景下，10月12日中共十七届三中全会专题研究了新形势下推进农村改革发展问题。

这次会议客观分析了我国农村改革发展面临的挑战和问题，提出农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。会议全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。其中最重要的一项任务就是从农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护、农村金融、城乡经济社会发展一体化、农村民主管理等方面着手，大力推进改革创新和加强农村制度建设。中央第一次把农村土地管理制度纳入了重要工作日程。

近30年来，伴随着经济的高速发展，我国正经历着一个经济和人口高速增长、城市化进程加快、土地需求旺盛的时期。然而，一方面，由于政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导，许多城市特别是在一些发达地区，农村人均宅基地普遍存在利用粗放、严重超标和过剩闲置等问题。另一方面，由于利润的驱动，出现了集体和农民利用宅基地进行“以地生财”的隐形交易，形成了地下宅基地市场。

新一轮农村的重大突破将集中在农村非农建设用地领域。而宅基地作为非农建设用地的重要组成部分，中共十七届三中全会后有望获得制度性突破。其中，通过规划、引导农民集中居住的宅基地“置换”将被认可。宅基地置换，将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，“腾出来”的农村非农建设用地可以从事其他用途，包括复耕、工业用地。当然，新建住宅用地仍在原来的宅基地上。此举有利于节约集约利用土地资源，有利于基础设施和公共服务设施集约配套，方便农民生活。通过宅基地置换机制的建立，可以达到合理归并自然村落、盘活市郊建设用地存量的目的，也确保了土地资源的可持续利用，即盘活更多农村集体建设用地，包括改善宅基地置换方式，并使得其有和城市土地同样的权益。

一．当前农村宅基地流转面临的问题

宅基地使用权是在保有集体土地所有制基础之上，为农民建造方便而创建的一种用益物权。自建国至今，对宅基地使用权的流转一直采取禁止性规定。随着农村经济的发展以及城镇化的进程，现实中存在大量宅基地使用权的隐性流转。迫切呼唤理论界及实务界能够对此作出合理的解释，弥补宅基地使用权流转制度方面的不足。

许多农户都叹息道：农村房屋，哪一块砖、哪一块瓦不是农民用现金购回的。造一幢新房，往往要让全家十年或二十年的财产性收入“沉淀”下来，“活钱顿时变成了死资产”。甚至有农民认为，城乡二元分割的体制对农民最不公之处就体现在这里。这是农村遭遇的“融资难”，没有农村房屋产权的流动性，是农民最大的“沉睡资产”。其原因在于：

1．.农村宅基地使用权私下流转导致土地资源的严重失衡

对宅基地使用权流转理论研究和法律规定的缺乏，并未影响现实生活中大量宅基地使用权流转行为的私下进行；城乡结合部或经济较发达的农村表现的尤为强烈。究其原因，受市场经济大潮的影响，部分农民意识到房地产巨大的市场价值，开始超出原来农村的界线，进行一些合法或不合法的处分。分析当下流转的不同方式，主要有不同主体之间的的流转，包括出租、转让、抵押。这几种流转行为的受让主体未有限制，可以是自然人、法人或其它经济组织，而且身份也突破了同一集体经济组织的限定。另外，上述几种流转方式完全是民间的操作，未有政府行为的介入。土地作为重要的自然资源，不能完全等同于普通的私有财产，未有土地主管部门宏观调控引导的民间行为，必然导致土地资源的严重失衡。其交易大多暗箱操作。由于大城市的对外经济辐射作用，带来了很多外来人口进入，城郊农村宅基地及房屋出租买卖十分活跃。但是，《土地管理法》规定，宅基地是农民的居住财产，无法入市，因此，宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成。

2．宅基地单独买卖问题

农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是，对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内(受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人)。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。

3．法律滞后，无法可依

农村宅基地流转从流转条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系的调整等方面，均缺乏明确的法律法规及政策的规定和指导，这一方面增加了管理的难度，另一方面大量宅基地流转私下进行，扰乱了土地市场的正常秩序。而且自发流转行为和结果不受法律保护，无法律的约束和保障，当转让、出租行为发生后，双方一旦发生矛盾和纠纷，各执一词，如果对簿公堂，法院只能依据大法的规定，判处此项交易不成立，从而不分谁对谁错，一味地维护本村居民（即宅基地使用者）的利益，这在一定程度上损害了承租人或者是买方的利益，助长了村民在处理宅基地交易案件上的无理行为。

4．歧视性制度加剧了城乡二元分割。在法律规定上，向来以倾向国有土地为主，严格限制农村集体土地的使用和流转，实质上是对农村集体土地的歧视待遇。城镇居民对应的是商品房，而农民对应的是宅基地和农宅，商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农宅则无法作为资产进入市场经营，明显体现了城乡差距与分割。

二．农村宅基地流转是新时期新农村建议的必然

按照目前颁布的《物权法》，农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或村庄以外的其他居民购买村庄的农民住房，也就是说，农民的宅基地使用权还不能转让给城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。土地作为一种生产要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同样的道理。宅基地仅仅在村民之间交易，远谈不上自由交易，自然也谈不上资源合理配置。人类的创造性首推交易的发明。好的制度保护和创造财富；差的制度使财富遁于无形。从经济学上说，可以交易而没有交易是一个浪费；是潜在的交易各

方利益的损失。因为交易不被赋予合法性，使得交易成本大大增加，交易的合理价格不能形成。政府对已经发生的交易也难以监管和控制。 事实上，城市居民购买农民住房在很多地方已经是比较普遍的现象，也就是说，现实生活已经在突破既定秩序的限制。隐蔽的农村住房市场是存在的。一方面有供应，另一方面也有需求。按照现行法律，农村住房的供应还在不断扩张。只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。农村人口源源不断地产生，结婚成家的农户年年增加，宅基地也年年增加。法律没有要求子女能够继承父辈房产时不得另占有宅基地，于是，父辈的房产变成残垣颓壁也得不到修缮，子女们一定要申请新的宅基地。这样的制度不变化，农村土地总归有一天要被房屋全部占去。

1.农村宅基地流转是现代物权发展的必然体现

所有的法律规范、法律制度和法律活动，归根结底都是以有效地利用资源，最大限度地增加财富为目的，也就是通过法律手段促进资源的优化配置。因此，现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求，由过去单纯的强调归属转向对利用价值的追求。宅基地使用权作为一种用益物权，如果仅仅是确定其归属，则其财产的价值未能充分发挥。只有允许宅基地使用权流转，才能将资源流向有效的利用主体，实现资源的最优配置。因此，要实现对宅基地使用权的充分利用，除有明确的归属外，流转是实现价值的有效途径。

2．农村宅基地流转是我国经济体制变革的必然要求

自20世纪80年代，我国开始了由计划经济转向市场经济的变革。经济体制的变革要求由市场配置资源，要求资源主体自主支配其财产，形成可流转的物权或财产权体系。农村村民的财产除承包地（农地使用权）外，唯有对宅基地的使用权。财产的匮乏使农民创造财富的机会减少，如果再对唯一的可资利用的财产作出禁止或限定，就使农民丧失了融通资金的基本手段。国家对耕地由承包到户到承包期限30年不变，再到现在物权化的趋势，无不体现对农民财产的尊重以及经济价值的体现。同样，宅基地使用权也不例外。现在农民以“市场经济人”的理念对宅基地使用权进行管理、使用，符合经济体制要求的资源利用形式。因此，过去宅基地使用权作为安身立命之须，而现在却作为财产，在农民手中充分实现其市场价值。

3．农村宅基地流转是协调大量潜在宅基地供需的要求

我国在1978年实行改革开放后，由于农村经济发展产生的大量农村剩余劳动力纷纷由西部地区流向东部地区，由农村流向城市，使流出地的宅基地长期闲置，在这些地区大量出现“空心村”。另外，随着我国城市化措施的出台，尤其是城市户籍制度的改革加快和增强，农村空闲宅基地将变为潜在的市场供给。据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。农村人口的流动、城市化快速推进形成的空闲宅基地，为宅基地流转市场的形成提供资源储备。从某种意义上说，流转的标的物已经形成，只是市场尚未建立。

4．价格的低廉性促进了宅基地使用权的流转

宅基地使用权的原始取得（使用）均是无偿的，则其流转的成本必然与昂贵的国有土地使用权形成巨大反差。城市土地市场经过几年的运作与完善，已经形成较为合理的配置，“留给投资者的利润空间已经很小。况且，现在的城市土地市场已经形成较为饱和的局面。因此，投资者正逐步由城市转向城市郊区，进而是广大的农村低廉的土地。

三．农民普遍最关心农村宅基地流转

其实农民更热衷于关注农村村民宅基地的流转，这是因为尽管乡镇公共实施和公益事业用地是为了广大农民群众服务的，但它的用途和使用权一般来说不会发生较大的变动，农民对此的关注并不是很密切；对于企业的用地，在改革初期一般是无偿的，其后，随着乡镇集体所掌管的土地越来越少和乡镇企业的日益民营化改革，如今乡镇企业要获得土地使用权必须是有偿的。一般来说，乡镇企业所占的集体土地数量是相当大的，在管理上也不是很规范，其对农民利益的影响应该说是比较大的，但由于企业用地与农民没有很直接的利益关系，因此，农民对企业用地的关注强度至少低于他们对自己承包地的关注。农民宅基地私有的观念在农村已根深蒂固，有的农民甚至把自家的宅基地视为“祖传家业”、私有财产，尤其是在城乡结合部一带，农民房屋的出租占了宅基地使用权流转的很大比重；相比农民的承包地和企事业用地，特别是从农村自身利益的角度来看，农民更关心的还是宅基地的流转问题。

农民的宅基地与农业的承包地都是农民非常关心的问题，因为它们有很多的相同之处。首先，它们都属于集体土地；其次，两者的使用权获取均是无偿的，尽管农民对自己的宅基地要缴纳宅基地使用费，但此费用比起国有土地使用权的获取代价要低得多，可以看成是无偿获取；第三，使用权的主体具有特定性，集体土地使用权的主体主要是农村的集体组织和农业集体经济组织的内部成员，但如果是使用权发生流转就要另当别论了；第四，宅基地或承包地使用权的行使均受到较多的限制，这也是我国保护土地资源所必需的。例如，我国的《土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

但农民宅基地与农业的承包地在很多方面仍有不同。

1．土地使用权的获得方式不同。农业承包地一般是农村实行家庭联产承包责任之后由农业集体按一定方式分配而来的；而农民宅基地的来源相对来说就要复杂得多了，有法定批准的，有通过置换得来的，有祖辈遗留下来的，等等。

2．对土地使用权的处置权限不同。我国的《宪法》和《土地管理法》都规定：“土地使用权可以转让”，但这实际上主要是针对国有土地而言的，因为《土地管理法》同时还规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。然而，在实践中，由于农村内部结构的调整，农地使用权的流转已经非常普遍，且我国《土地承包法》的颁布也给予了土地流转一定的法律保障；而宅基地使用权按法律的规定是不能流转的。《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，并且“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，可见宅基地的流转是不合法的；但从现实中看，农民宅基地流转的情况已是司空见惯的事情。

四．加强农村宅基地流转管理的思考

就目前不规范的宅基地使用权流转现状来看，为了保障我国土地资源的可持续发展，切实保障农民的合法权益，提高宅基地的配置效率和集约利用程度，就必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和有偿流转的相关对策。

1．提高农民对农村宅基地流转的思想认识

从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看，集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分，而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重，一定要将其融入社会主义市场经济中。同时，在不改变集体土地所有权性质的前提下也应该允许出租、转让集体土地使用权用于农业生产或非农建设。只有允许集体土地流转，赋予其资产内涵，农民才会认识到土地价值，才会更加珍惜手中的土地；此外，只有允许集体土地流转，也才能使其具备有利盘活、高效使用的前提条件，发挥更大的经济效益。因此，要加强农民对集体土地流转的认识，加大宣传力度，让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。如今城乡结合部的农民在

进行其房产交易的同时，他们并不知道自己的宅基地也随着在交易，只认为这样可以增加自己的收入。这是因为农民是典型的“经济人”，追求的是经济利益最大化，所以其行为方式往往受到经济利益的驱动，这也是城乡结合部土地市场如此混乱的重要原因之一。 2．尽快着手和加强宅基地确权登记发证工作，明晰宅基地产权

产权明晰是流转的前提。应加强宅基地的登记工作，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的产权主体，保障交易的安全性，做好流转的管理。在具体的登记过程中，要加强登记的规范化建设，特别是在“一户多宅”和超标准面积的处理上，要依法进行，坚持“一户一宅，面积法定”的原则，针对不同的情况采取不同的措施。

3．建立和完善农村特别是城郊集体建设用地流转的法律法规

我国现行《土地管理法》中只是简单规定“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……”。这一规定随着时代的进步，其操作性已逐渐变弱，且很难适应经济发达地区，特别是适应即将实施农村城市化的地区的经济发展需要。在一些发达地区的城市郊区，如北京市近郊的一些农民已经把原来自己经营的土地租给外来的从事农业生产的劳动者耕种，至于收成如何他们并不在意，因为其主要的甚至全部的收入均来自第一产业以外的其他产业，农业倒成了他们的“副业”，或者是赔本的买卖，只是国家分配的任务不得不完成而已。因此，针对目前集体建设用地流转日益增多的现状，各地有关部门应该尽快出台配套的政策性文件、法规，引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为，不能只是一味查堵，应结合实际情况，采取有效措施在流转活跃的地区先行试点，待取得成功后，逐步推广。

4．促进农民宅基地使用权的合理流转，确保流转收益分配的公平和公正

在上述条件基本成熟后，允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户，也可以转让给其他农民，而流转收益则主要归原使用者所有。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分，在土地流转后应将超占部分按规定全部上交，以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。宅基地流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，建议地方政府收取的土地收益最高不要超过土地收益的10%，当然，最好免收土地收益，以支持当地经济发展。

五．对农村宅基地流转的建议与对策

既要盘活农村的房产，又要防止出现私人大庄园。在一定时期里，法律应规定每户城市居民只能购买一所农舍。法律还应根据农舍周边环境规定农舍实际院落的大小；山区的院落与平原上的院落应该有所不同。法律还应该规定，山区私人院落的林地应允许游人进入，但不允许打猎。有关这方面的法律应该随着经济发展而不断修改。

农村宅基地的交易还应符合政府的土地利用规划。土地利用规划应体现节约土地资源和保护耕地的原则。现在我国农村的建设用地总规模已经超过了城市建成区的面积，其中主要是农民住房占地和村庄内的空闲地。要通过村庄整治、合并和搬迁，使农村建设用地总规模得以减少。宅基地的交易必须服从这一节约土地资源的要求。政府对农村宅基地的使用要作出规划，只有符合规划的宅基地才可以交易。要解决杜绝把耕地转为宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流转税，用税收收入建立村庄整治基金，为农村建设开辟新的资金来源。

在经济利益、城乡居民利益互补以及景观优势等因素的共同驱动下，宅基地管理措施应当采取疏导方式而非强堵手段，通过土地管理制度改革，依法准许宅基地入市，制定宅基地流转制度，建立合理健康的农村宅基地流转市场，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制，推动城乡协调发展，保护农民利益。因此，建议：

1．设计符合我国现实农村国情的宅基地流转的法律制度

农村宅基地是我国八亿农民安身立命之基础，事关农民的切身利益、农村社会的稳定以及农业的发展，设计一个既符合我国现实农村国情、又具有前瞻性的宅基地法律制度十分重要。农村宅基地上的房屋所有权可以转让，意味着宅基地使用权也可以转让。因为“地随房走”是我国现行法的一项基本原则。1990年国务院批转《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，为逐步推进农村住宅商品化，鼓励农民原地或异地购买商品房，以及对村镇现代化建设奠定了良好理论基础。建立宅基地流转法律制度，其核心内容是，在保持农村宅基地集体所有的基础上，政府取消原有的限制农村宅基地流转的相关规定，对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书，允许农村宅基地进入土地交易市场，和城市商品房、房改房一样，合法上市转让。

2．做好农村宅基地流转的基础性工作。当前，要加强有关农村土地、住宅建设的法律法规宣传，公开审批登记手续，公开收费标准，对符合政策规定的农民现有宅基地和房屋发放土地使用权证和房产证，明确农民资产产权和住宅个人财产权，让农民知道房屋财产有法可依，有章可循。

3．制定宅基地流转的“放开”政策。在相关法律正式出台之前，地方农村宅基地上市流转可先实行 “放开”政策。允许农村宅基地向本集体经济组织内部或者本乡镇范围内的符合申请宅基地条件的人员，或者外地来此长期从事农业生产的准备在此定居住的人员出租或出卖。其租赁或购买农村宅基地价格由双方协商确定，由市场机制调节，与现有的国有土地交易市场逐步接轨，以真正体现农村土地的市场价值。

4．积极稳妥地开展宅基地上房屋的他项权利登记。一般农民最大一笔财产，即是宅基地上的房屋。如何把其潜在价值变成扩大生产的货币价值，解决农民发展经济资金不足的问题，重要途径就是将其宅基地上的房屋抵押贷款。这与担保法中“为促进资金融通和商品流通，保障债权的实现，发展社会主义市场经济”的立法精神是一致的，应当予以支持。为此，要做好房屋权属登记工作；房屋他项权利登记应采用登记要件主义，要增加必要的登记收件，如要求土地所有者提供同意抵押的证明等。这样可以最大限度地保证抵押安全，防止出现纠纷。此外，宅基地上房屋他项权登记要尽可能降低收费标准，切实减轻农民负担。

5．建立合理的宅基地分配机制。对于新增宅基地可以设计不按户限定标准，而是规定人均面积上限，超出部分根据有待建立的农村宅基地价格体系规定的地价购买。宅基地流转过程中获得的收益分为房屋收益和宅基地收益，前者全部归原宅基地使用者所有，后者应当在国家和集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配，大部分留给原宅基地使用者，国家则通过土地税的形式分享。

6．整理农村宅基地。清理空置住宅，“一户多宅”和闲置宅基地。全面开展宅基地登记发证工作，界定宅基地边界和产权，为宅基地市场提供基础条件，鼓励农民向住宅小区集中，提高土地利用效率。

7．结合村镇规划，合理组织宅基地布局。许多宅基地布局杂乱无章，零星分散，土地浪费和乱占现象严重，应当鼓励农民建楼房，配套的宅基地面积上限应作相应调整。实行宅基地有偿使用制度，便于对村庄统一规划、加强管理，改变村落破旧零乱的面貌。

8．明确宅基地合法流转范围。明确农民宅基地的使用权究竟是债权还是物权。如果是债权，永远处于发包、承包的关系上，是不能流转的，使用者无权抵押。如果是物权，则可以流转，要真正保护

农民的利益，就要明确其为物权，承认宅基地入市经营。宅基地的所有权仍然属于集体，但是合法使用者享有租赁权和收益权，可以将农宅入市买卖租赁。农村村民出卖、出租房屋后，不得重新申请宅基地。 9．建立规范的宅基地流转制度。合理的农村宅基地流转制度包括农村宅基地流转形式、程序及具体登记、管理措施等的具体规定。

10 ．建立规范、有序的农村宅基地市场。随着社会主义市场经济体制的建立，土地要素市场也从无到有逐步建立起来，初步形成了土地市场体系的框架，但是对于农村宅基地市场方面却是一片空白。在新的形势下，特别是在人地矛盾日益加剧的今天，要完善社会主义市场体系，协调大量潜在宅基地供需，合理利用土地就必须改变农村宅基地的无偿使用制度，建立起规范、有序的农村宅基地市场，要以体现宅基地区位环境质量的差异性为核心，形成合理的价格体系，使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。