西部基层“法官荒”

尽管中西部地区较之东部地区相对落后，但并不意味着中西部地区的国民较之东部地区的国民所享受的正义只能是打折的正义。

“云南省基层法官、检察官短缺的问题已很紧迫。”3月“两会”上，全国人大常委会法律委员会主任委员胡康生曾这样表示。

云南省高级人民法院田成有副院长此前也曾表示，目前在云南省边远基层法院合格法官越来越少，很多基层法庭只有1名法官，要组成3人合议庭审案，只能四处借人。

“今年云南省已经首次从应届高中生中定向招收一批学生在云南民族大学进行基层法官委培。”全国人大代表、云南省高院院长许前飞在“两会”上建议法、检两院应加大对定向招录的财政支持，保证少数民族地区司法人才有稳定来源，同时，在政策上给予大力支持，让定向招录生同步完成毕业考试和公务员资格考试。

云南司法系统的呼声暗合了司法改革的最新精神。去年年末最高人民法院公布的深化人民法院司法改革的十项任务中，明确提及2009年的目标之一，是“加强法官的职业保障制度，适当提高基层人民法庭法官职级，建立符合审判工作特点的一线办案法官退休制度；要改革初任法官选拔和任用制度，充分照应基层法院审判工作的实际需要，在缓解基层案多人少、法官断层问题上有所突破。”

然而，面对痼疾之害，新一轮的改革调整能否实现其目的?

行政人员越来越多

法官荒是西部基层司法的普遍困境。

3月11日，全国人大代表、广西自治区高院院长罗殿龙在审议两高报告时说，近年来西部地区法官断层现象越来越严重，需要引起有关部门关注。广西共有4600名基层法官，30岁以下的只有1％，国家每年定向培养只有24个名额，根本是杯水车薪。现在广西一审案件中有97％在基层，由于法官太少，有的人一年办一两百件案件，办案效果难免受到影响，留下新的矛盾和隐患。

宁夏自治区人大也曾在2006年组织了法官法和检察官法执法检查后发现：“法官缺口大与补充困难”、“法官缺口大与案件逐年增多”、“法官缺口大与部分法官不愿从事审判工作”和“法官待遇等同公务员”四大矛盾是目前法官“断档”的主要原因。

在甘肃，每个法庭平均不到2.5名法官，具有法官资格的人员数量从2001年的979人，减少到2005年上半年的815人。青海2006年底全省法官为1391名，较2002年机构改革前减少了169名，国家实行统一司法资格考试6年来，青海省法院系统共有1013人参加考试，通过司法资格考试而取得法官资格的仅有38人，法官补充率仅有3.8％。

而内蒙古自治区1998年在职法官有6335人，2004年为5634人，法官相对减少了10.85％。从1999年以来，全区法院因种种原因流失的人员有1155人，占编制总数的14.4％。

另据公开的资料，在新疆，工勤人员挤占政法专项编制的现象在全区法院系统不同程度地存在，既浪费了司法资源，同时法官流失问题严重；新疆法院审判工作的一大特点是多语言文字诉讼，一般情况下用两种语言文字，而有的地区要用三四种语言文字进行诉讼，这对审判人员的民族构成比例又提出了特殊要求。

另外，四川、陕西等中西部省区，同样不同程度地存在着各种各样的“法官荒”问题。

对此，云南省检察院的一名检察官认为：“造成法院、检察院系统司法行政人员越来越多，而法官、检察官却越来越少的局面，除了司法考试门槛高，干部安置的压力也是一个重要原因。由于两院工作专业性强，干部又难以通过司法考试，无法取得任职资格，只能从事行政工作，挤占了专项编制，导致业务部门办案人员短缺的现象日趋严重。”

“想要的人进不来，不想要的人出不去，人事渠道不畅是困扰两院的一大难题。”他说，“公务员法将法官和检察官纳入了公务员的范畴，两院的组织人事工作一直由地方组织人事部门主管，一些地方由于财政负担过重及就业压力等原因，要么不给法院进人指标，要么只准从本地党政机关分流人员中招考，致使不少法院招不到合适的人，无法从事公诉、审判工作。”

职业化的高门槛

云南省红河州的一名法官则对记者表示：“‘工资收入低’、‘政治待遇不高’和‘司法考试难’是导致云南‘法官荒’的三大因素，尤其是司法考试对于许多法院工作人员来说太难，每年通过率仅10％左右。”该州元阳县有关部门曾经给予县法院6名通过了司法考试的法官每人5000元的奖励，而有的县法院给予通过司法考试的人员奖金高达1万元。

自2002年以来，法院、检察院补充法官和检察官人选，一律从通过国家司法考试取得资格的人员中择优选任，却很少有人能够跨过这道门槛；即使通过的，也有不少不再愿从事两院的低收入职业，而是选择了高收入的律师职业。

“一方面本地考出去的大学毕业生不愿回本地工作，虽有少数回来工作，但也不一定愿意到法院。”该名红河州法官说，“经济条件较好的地区取得国家司法考试资格的人，又不愿来到贫困地区法院工作，再加上生活条件艰苦，少数民族语言不通，分去的大学生难以留住。

事实上，类似“法官荒”的情况不仅仅存在于法院系统，云南省检察院的一名检察官也对记者透露：“云南省基层检察机关的情况比法院也好不了多少，个别地方甚至情况更严重，只是目前没有被专门提及。”

他说：“相对于公安、司法系统的警察而言，法官和检察官对个人素质的要求更高，除了文凭，更有必须通过司法考试的硬指标，否则也只能作为普通干部使用。尽管近两年国家在司法考试方面降低了难度，但是仍然有许多人考不过，年轻的大学生也很难补充进来。”

云南省红河州的一名检察官则告诉记者：“情况很复杂，除了老同志们考不过司法考试，考过司法考试的年轻人又纷纷跳槽到大城市做律师，因为后者职业自由、收入高，所以检察院缺检察官也是一个大问题。虽然像昆明那样的大城市也有许多人跳槽，但其补充人员却相对容易。”

他表示，历年来从军队方面转业安置了不少军官到司法机关，但是带来的问题也很多，这些军官除了带着行政级别，更有文化水平普遍偏低，很少能够通过司法考试的情况，“所以现在司法机关都不太愿意接收军队干部”。

新方案的争议性

基层针对干部的争议未断，但旨在解决西部基层政法人才匮乏的最新政策却再一次令退伍军人成为焦点。

2008年12月17日，中共中央政治局常委、中央政法委书记在全国政法工作会议上明确表示，为把好“人口关”，切实解决中西部政法干警，特别是法官、检察官短缺的问题，选择部分政法院校，从军队、武警部队具有高中毕业学历的退役士兵和普通高等院校毕业生中，定向招收

部分学员，毕业后充实到中西部地区基层政法机关。

此前的2008年6月23日，中央政法委已会同中央组织部、中央编办等11个部门联合下发《2008年政法院校招录培养体制改革试点工作实施方案》的通知，改革政法院校招录体制和人才培养模式，打造一批政治业务素质高、实战能力强的政法人才，将为云南、贵州、山西等14个中西部省区市基层政法机关定向培养5000余人。

“招录各种大学生到中西部工作，可以说是一种很正常的情况，并没有什么值得特别关注的地方，尤其是现在大学生普遍就业难，许多大学生已经愿意到大城市之外的地区工作了。”西南政法大学副教授肖晖说，“值得关注的是招录士兵的意外举动，或者说此次招录培养体制改革试点班与以往的情况有了很大不同。”西南政法大学亦是体制改革试点班的定点高校。

曾做过10年法官的肖晖说：“虽然是同时招录，但是当中人员是有区别的，由于士兵之前都是高中毕业，学习两年后拿到专科文凭，所以只能做普通警察；而其他的大学专科、法学硕士、法学双学位的大学生和社会人员则可以通过参加司法考试成为法官和检察官，通不过司法考试也同样可以做警察。”

肖晖表示，2008年面向中西部省区市基层政法机关定向培养的5000余人中，有少部分人是为中西部的基层法院和检察院充实力量做准备；所招录人员文化素质相对较高，要求必须是本科以上，但专业不限，进校后经过两年至三年的法学专业训练，学成后回定向单位工作。

“在校期间他们的一项重要任务仍旧是通过国家的司法考试，但对他们通过司法考试的分数线单独划定。”他说，“这一培养模式对于解决中西部，特别是西部地区基层法院、检察院法律人才的匮乏有一定的作用，但这一培养模式如果用之不当，恐怕会被社会诟病。”

原因在于，司法考试的分数线是保证法律人才基本素质的最低限度，尽管中西部地区较之东部地区相对落后，但并不意味着中西部地区的国民较之东部地区的国民所享受的正义只能是打折的正义。他强调，法律的统一性是法律的生命所在，如果同一法律在此地与彼地的适用相差千里，民众必会有不平之感，社会的平等感一旦长时间遭到破坏，社会根基就会松动。

“所以，如果对政法院校招录培养体制改革试点班通过司法考试的分数线划定低于全国的分数线，就难免会遭受批评，也就失去了试点的根本意义。所以，这一试点的后续效果尚需要长时间的观察才能得出。”肖晖说。

争议马锡五模式

河南省高级人民法院院长张立勇：马锡五审判模式在今天的情况下仍然有生命力。尽管他是发端于当时的战争年代，但是基本精神还没有变，主要就是调查案情，深入到老百姓中间去查清案情。哪种审判模式能够化解矛盾、消除纠纷，让老百姓满意就是最好的审判模式，就是最先进的审判模式，也就是小平同志说的：不管黑猫、白猫，只要抓住耗子就是好猫。

最高人民法院副院长奚晓明：电影《马背上的法院》中反映的就是巡回审判方式，在新时期，马锡五式的审判方式应当进一步发扬光大，赋予其新时代的特色。

法学教授贺卫方：重提马锡五审判模式，这是在借群众路线的名义，使司法改革后退，改到最后的结果就是把司法改没了。农村社区的司法制度如何建构、地方精英如何参与解决纠纷，这些问题确实值得探讨。但是，无原则的调解只能使司法越来越没有权威性，鼓励人民去闹，造成的后果是会闹的孩子有奶吃，司法没有权威，导致弊病丛生，老百姓不满意，反过来司法更没有权威，这是一个恶性循环。

中国人民大学法学院教授汤维建：马锡五审判方式与现代法治精神相融，但我们不能简单地复兴这一方式。不能为了调解而调解，不能让当事人牺牲自己的权益来息事宁人。

重庆大学法学院院长林：有些东西确实不适合在今天的社会推行了，但是，人类社会有共通性，今天重提马锡五有积极的现实意义，重提的是精神。

中国政法大学副校长马怀德：马锡五审判方式在偏远地区适用，在大中城市就未必要推行。

全国政协常委吴正德：马锡五审判方式在全国范围内推广有待商榷，有淡化法律严肃性之嫌。

(本刊综合整理)