浅谈人防工程产权归属

【摘要】本文阐述了防工程产权制度现状，分析了因人防工程产权不明晰所引发的主要问题，最后，提出了人防工程产权制度改革的几点建议。

【关键词】人防工程；产权；归属

中图分类号：C29 文献标识码：A

一、引言

随着我国城市化进程不断加快，以及科学与建筑技术的发展，城市建设用地不仅仅限于地面，而是向地面上空及地下空间的拓展，凡是要建设大城市，建设用地这个矛盾就比较突出，开发利用地下空间，科学、合理、有序充分利用土地资源，是各级政府需要考虑的重要课题。

人民防空工程（简称人防工程）是战时实施指挥防空、医疗救护、人员物资隐蔽，保护人民生命财产安全的重要场所，在和平时期可以用做商场、停车场等场所，为经济建设和群众活服务，在城市地下空间开发中充当了很重要的角色。但是由于人防法律体系不健全,人防工程产权尤其是“结建”人防产权的不明晰，一直是困扰人防工程建设的难点。２０１１年３月１５日浙江省人民政府的《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》中明确了独立开发的已建人防工程可按一定原则予以确权，但“对依法结合民用建筑修建的防空地下室，待国家有关法律明确其所有权归属后再行确权”。占人防工程比例最大的“结建”人防的权属问题依然没有得到解决，而能否正确解决人防工程产权归属问题已成为影响人防建设可持续发展的重大问题。

二、人防工程产权制度现状

近年来，随着城市化进程加快和市场经济发展，人防工程数量得以快速增加，人防工程被拆除和损坏案件开始出现，开发商与住宅小区业主关于“结建”人防的产权纠纷逐年增多，我国人防工程“只建不管”、“重建轻管”和“无钱维护、无人管理”的问题越来越突出。由于人防工程产权归属不明确，导致人防工程管理出现执法空白，同时，也导致了人防工程管理关系不顺，国有资产流失，人防资源浪费，严重影响了人防工程战时功能的有效发挥，也严重制约人防事业的长远发展。

三、人防工程产权不明晰所引发的主要问题

（一）人防工程产权不明晰导致各方利益冲突纠纷不断。

城市在发展，车辆在增多，住宅小区的停车位变得一位难求，平时可用作停车库的“结建”人防地下室成为开发商和业主们利益冲突的焦点，围绕结建人防地下室产权、使用权和管理权的纷争大幅上升，有关部门在解决这些纠纷时也无法律依据。一些开发商趁机将小区人防地下室出售，或以所谓20年使用权转让，其结果造成大量国有资产流失。

（二）人防工程产权不明晰导致其管理维护责任不明确。

各方的眼睛只盯着平时利益的争夺，却淡化了“小区人防”维护战时人员物资隐蔽的防空功能的义务。由于人防工程产权不明晰，维护管理责任人难以确定，维护资金难落实，人防设备损坏、被盗的事时有发生。为了方便平时使用，使用者和经营者往往采取非保护性的开发手段，最大限度地开发利用人防工程，甚至破坏了人防工程，由于无法落实维护责任人，从而造成维护、管理不落实，严重削弱了人防工程战备功能。

（三）人防工程产权不明晰影响人防建设可持续发展。

由于人防工程产权不明晰，一些人防工程无法开发利用而处于闲置状态，不能实现保值增值，使人防部门失去融资继续进行人防工程建设的条件。而投资者在办理人防工程建设投资的抵押贷款时，得不到银行和交易市场的认可，不能做预售登记和抵押、按揭，无法买卖、转让，因而无法引进资金。由于人防工程资产不能变现，一些已建成的人防工程无力开发利用，已开发利用的项目无力改造更新，不能实现资源的优化配置。

（四）人防工程产权不明晰导致人防执法出现空白。

城市国有土地通过招拍挂出让，对出让土地附属人防工程有多种处置方式：一是由原维护管理单位直接拆除；二是原维护管理单位交由城市土地储备部门或城市投融资部门拆除，土地经熟化后进行招拍挂；三是原维护管理单位将土地及地下附属人防工程交由城市土地储备部门或城市投融资部门，城市土地储备部门或城市投融资部门通过招拍挂将土地及地下附属人防工程交由开发商开发，人防工程由开发商拆除。《人民防空法》第二十八条规定“任何单位或者个人不得擅自拆除”，本法第二十一条规定的人民防空工程“确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责补建或者补偿。”上述前两种处置方式“拆除单位”即行政相对人很容易确定；第三种处置方式确定“拆除单位”变得困难，因为原维护管理单位、城市土地储备部门或城市投融资部门、开发商处在同一利益链上，各单位都是收益方。这种情况下开发商一次性付出土地出让费用，再确定其为行政相对人，额外负担补偿费用，不合情理。如人防工程产权明晰，谁转让、谁收益就确定为谁为行政相对人，由其向产权所有人支付补偿费用，这类问题即会迎刃而解。

四、人防工程产权制度改革的几点建议

人防工程产权问题是市场经济条件下遇到的新问题，改革开放以后，人防工程建设改变了一直由政府投资修建的模式，主要靠社会力量开发利用地下空间来进行。相关法律法规对人防工程权属问题没有做出具体规定，使这一资产处于产权不明晰状态，影响了投资主体的积极性。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转畅通的人防工程产权制度迫在眉睫。深化人防工程产权制度改革是适应社会主义市场经济体制的需要，是加强人防工程有效维护与管理的需要，是实现人防工程建设投资主体多元化和保证人防资产顺利流转的需要。

（一）着眼长远发展，合理界定人防工程产权归属。

首先，利用国家拨款、地方财政预算安排的人防建设资金和人防专项经费修建的人防工程，如指挥所、战备物资储备场所等无疑是国防资产。其次，按照法律规定的义务，结合民用建筑修建防空地下室或缴纳人防易地建设费，都属于履行法律规定的社会义务，所以，结合民用建筑修建的防空地下室产权应归国家所有。再次，国家和社会其他主体共同投资建设的人防工程产权。鉴于其是多元主体共同投资建设，该类人防工程的产权归属，应该既保留国有属性，又体现非国家投资主体拥有部分产权的权能。最后，完全由非国家主体投资、利用社会资金等多种途径修建的法律规定义务外的人防工程，产权理应归建设单位和个人。

(二)健全人防法制，加快人防工程产权立法。

要进一步健全人防法律法规，建立体系完备、程序规范的人防法律体系。在立法上创新，明确地下空间产权，并对现有人防法律法规进行修改和完善，出台人防法律法规的配套规章和文件，细化人防法律法规中没有明确规定的问题，从法律上明确规定人防工程产权所有者和使用者在享有产权和其他权利的同时，应承担人防工程的管理、维护责任和义务，维持人防工程的战备功能，保持人防工程产权法律法规的一致性，为解决人防工程产权问题提供法律依据。

(三)健全管理机制，加强人防工程产权管理。

进一步处理好与土地使用权、地面建筑的关系，实行人防工程使用权登记制度，将地面建筑的土地使用权外延扩展为多层次的、立体的概念，设立地下空间使用权，从法律上明确规定人防工程的土地使用权，领取人防工程土地使用权证书。人防主管部门要建立人防工程产权登记制度，根据产权登记对人防工程实施产权管理。凡依法建有、占有人防工程的单位和个人必须向人防主管部门办理人防资产登记，领取人防资产产权证。同时，要对人防工程使用权进行登记，建立人防工程使用权登记的档案，办理人防工程使用权证，建立人防工程使用证年检制度，年检不合格的人防工程不得办理各种权利证书，不得进行经营、抵押、转让等。明确和完善建设和使用的具体规定，建立健全完备的人防工程产权制度体系，促进人防工程建设和管理适应社会主义市场经济的需要。

五、结束语

人防工程的产权制度是社会发展的必然趋势，需树立市场经济条件下人防工程产权多种所有制并存、产权格局多元化的观念。只有在明确人防工程产权权属的前提下，才能促进人防事业的健康持续发展。